Sentencia T-067 de 3 de febrero de 2017. Corte
Constitucional. Magistrado Ponente Aquiles Arrieta Gómez.
“10. Particularidades
del proceso de recuperación de los bienes de propiedad del Estado y los
programas de reubicación de vendedores informales
10.1. El proceso de recuperación de los bienes de
propiedad del Estado (sean ellos bienes de uso público o bienes fiscales) que
han sido invadidos por grupos de vendedores informales, es una operación
administrativa que se compone de un conjunto concatenado de actos y hechos de
la administración que se desarrollan con un fin único y a partir de una manifestación
de la voluntad de la administración. Esa operación administrativa empieza con
la decisión política de remover al grupo de vendedores informales del bien de
propiedad del Estado y continúa con el inicio de las acciones policivas
necesarias para la ejecución del desalojo. Posteriormente, la operación
administrativa tiene que culminar con la implementación efectiva de una opción
productiva para los trabajadores informales que tiene que poner a disposición
el Estado. Como es obvio, el vendedor informal es el sujeto pasivo de la
operación administrativa de recuperación del espacio público, y por ende su
derecho al debido proceso se puede ver afectado si el desarrollo de esa
operación no es el adecuado.
10.2. La garantía de los derechos fundamentales de los
trabajadores informales en su calidad de sujetos de especial protección
constitucional durante la operación administrativa de desalojo de un bien de
propiedad del Estado, es un fenómeno que opera de manera transversal, desde el
principio del procedimiento hasta la implementación efectiva de la opción
productiva. Por esa razón, una desviación de parte de la administración en la
ejecución de cualquiera de las etapas de la operación que implique una
violación del debido proceso, puede implicar una violación no sobre el hecho
puntual en el que ocurre la violación, sino sobre la operación como un todo.
10.3. La Sala también destaca que el aseguramiento de la
viabilidad fiscal de los programas de reubicación y de reasentamiento económico
de vendedores informales es un criterio fundamental para que la ejecución de un
procedimiento de desalojo se considere ajustada a la Constitución. En ese orden
de ideas, la suscripción de cualquier acuerdo o el inicio de cualquier
procedimiento tendiente al desalojo policivo de vendedores informales que
ocupen bienes de propiedad del Estado, está sujeto a la obtención del
respectivo certificado de disponibilidad presupuestal que, de manera inequívoca,
permita establecer que la entidad estatal que está iniciando el proceso de
recuperación del bien de propiedad del Estado, tiene los recursos suficientes
para implementar de manera inmediata las medidas necesarias para proteger los
derechos fundamentales de la población vulnerable. En ese sentido, el inicio de
una acción legal de cualquier naturaleza sin que se haya obtenido previamente
el respectivo certificado de disponibilidad presupuestal, es, en sí mismo, un
acto violatorio del derecho fundamental al debido proceso del vendedor informal
objeto de la acción.[1]
10.4. Hace más de 13 años, la Corte Constitucional
describió con un nivel básico de detalle cuáles eran las características que
tenían que reunir las políticas, programas y medidas de reubicación y atención
de vendedores informales para ser constitucionalmente aceptables.[2]
En este caso, la Sala encuentra que esas órdenes no se han cumplido cabalmente,
de lo que es clara muestra el número de casos que esta Corporación ha tenido
que fallar con problemas jurídicos idénticos, a lo largo de los últimos años. Con
ello, se ha mantenido la vulneración de los derechos fundamentales de los
afectados. Al respecto, hace ya varios años, la Corte ha resaltado que:
“(…) tales políticas, programas y medidas (i) se han de adelantar
siguiendo el debido proceso y dándole a los afectados un trato digno, (ii)
deben respetar la confianza legítima de los afectados, (iii) deben estar
precedidas de una cuidadosa evaluación de la realidad sobre la cual habrán de
tener efectos, con el seguimiento y la actualización necesarios para guardar
correspondencia en su alcance y características con dicha realidad, con miras a
asegurar el goce efectivo de derechos constitucionales fundamentales, y (iv) no
se pueden adelantar en forma tal que se lesione desproporcionadamente el
derecho al mínimo vital de los sectores más vulnerables y pobres de la
población, ni de manera tal que se prive a quienes no cuentan con oportunidades
económicas en el sector formal de los únicos medios lícitos de subsistencia que
tienen a su disposición.”[3]
10.5. En esta oportunidad la Sala reitera esas
medidas, precisándolas así:
(i) Su adelantamiento conforme al debido
proceso debe incorporar el concepto de operación administrativa compleja, única
y concatenada, de manera que el respeto del debido proceso de los afectados se
debe ver de manera transversal durante toda la operación, empezando por la
decisión de aproximar al grupo afectado, continuando por la eventual
suscripción de un acuerdo que sirva como marco para la realización de la
operación. (ii) Debe seguir con la obtención de un certificado de
disponibilidad presupuestal que asegure la disponibilidad de recursos para la
materialización del programa contenido en la operación administrativa. Solo
después de la obtención de ese certificado, (iii) puede la entidad encargada de
la operación administrativa iniciar la radicación de las demandas o querellas
correspondientes. Igualmente, (iv) el respeto al debido proceso incorpora el
seguimiento del trámite judicial o policivo y la implementación del programa
incluyendo su acceso, seguimiento y corrección.
Por lo tanto, encuentra la Sala que el derecho
fundamental al debido proceso de los vendedores informales solamente se respeta
cuando confluyen todos los siguientes hechos:
(a) Un acuerdo con personas que sean vendedores
informales solo es válido si se cumplen parámetros mínimos de estructura. Por
eso, si hay un acercamiento previo entre la administración y el grupo de
vendedores informales, y de ese acercamiento se suscribe un acuerdo, el mismo
solo será constitucionalmente aceptable si establece obligaciones puntuales de
la administración. Esas obligaciones deben incorporar la inclusión de los
trabajadores informales reubicados en los términos de las reglas que se ponen
de presente en esta sentencia. También es indispensable que el cumplimiento de
esas obligaciones se materialice en la obtención del ingreso necesario por
parte del trabajador informal reubicado, de manera que no será suficiente en
ningún caso que se limiten a incorporarlo a una base de datos, registro o lista
de espera. De igual forma, todas las obligaciones que asuma la administración
en esos acuerdos deben ser medibles de forma precisa en términos de tiempo y
forma, pues de lo contrario su cumplimiento no sería evaluable. Bajo ninguna
circunstancia, la política pública puede ser una mera mascarada simbólica para
legitimar un desalojo sin que tenga posibilidad real de implementación. Por
eso, los funcionarios públicos involucrados en la firma de dichos acuerdos deben
ser responsables por su incumplimiento.
(b) La entidad estatal a cargo de la implementación del
programa que sirva como alternativa económica debe haber llevado a cabo todas
las actuaciones necesarias para iniciar el procedimiento de implementación del
programa de manera inmediata a la toma de la decisión que decrete el desalojo.
Principalmente, antes de la radicación de la demanda o querella respectiva,
deberá haber obtenido el certificado de disponibilidad presupuestal que
demuestre que cuenta con y ha presupuestado debidamente, los recursos
económicos necesarios para que el programa se materialice de inmediato. Para la
Sala es claro que la decisión de iniciar un procedimiento policivo no puede
dejar a una población que usualmente tiene a su alcance recursos precarios, a
la espera de la implementación efectiva del programa de reubicación.
(c) El procedimiento policivo debe hacerse con plenas
garantías para la integridad personal de la población afectada y la autoridad debe
abstenerse de decomisar los bienes que sean de propiedad de los vendedores
desalojados.
(d) El programa de apoyo se implementa teniendo en cuenta
las condiciones particulares de los vendedores informales desalojados,
incluyendo la posibilidad de mantenerse en la informalidad si así lo desean,
garantizando como resultado el disfrute de un trabajo decente, y teniendo en
cuenta sus especiales condiciones particulares según lo que se ha anotado en la
sección 9 anterior.
(e) La implementación debe contar con información
permanente disponible al público obtenida con base en indicadores medibles y
objetivos.
10.6. Es claro que lo que pretenden las reglas
mencionadas es simplemente materializar los postulados constitucionales que
amparan el mínimo vital y el debido proceso de los vendedores informales. Con
ello no se pretende legitimar la invasión de los bienes de propiedad del
Estado, sino imponer al Estado una carga de diligencia consistente,
simplemente, en cumplir con los postulados fundamentales del Estado Social y
Democrático de Derecho, que proscribe soluciones que se limiten, simplemente, a
imponer medidas represivas que no se acompañen de actuaciones adicionales que propendan
por la protección de los derechos fundamentales de los ciudadanos.
10.7. En cuanto a la obligación de respetar la confianza
legítima de los ciudadanos, la Corte encuentra que si bien es un elemento que
impone restricciones al actuar de la administración, su ausencia no implica la
inexistencia de las obligaciones de protección de grupos vulnerables ni excusa
a la administración de la observancia estricta del respeto al debido proceso de
los vendedores informales reubicados. Por eso, no pueden los jueces de tutela
simplemente negar los amparos cuando se los soliciten ciudadanos que, habiendo
sido objeto de un procedimiento policial de desalojo, no puedan demostrar la
existencia de confianza legítima en cabeza suya. La protección constitucional
de la que son objeto los vendedores informales reubicados, las madres cabeza de
familia y los miembros de comunidades indígenas, entre otros, deriva
directamente de la Constitución y no es simplemente el efecto de la existencia
de confianza legítima. Por esa razón, es claro que la lectura adecuada de la
regla constitucional implica que, ante la eventual defraudación de la confianza
legítima, la entidad estatal que impulsa la reubicación debe llevar a cabo
todas las actividades necesarias para asegurar que el titular de esa confianza
no la vea defraudada por una actuación intempestiva. En todo caso, si hay un
sujeto que no pueda acreditar debidamente la existencia de esa confianza
legítima, la actuación de la entidad estatal que impulsa la reubicación tiene
que ceñirse a los principios del debido proceso que se desarrollan en esta
providencia. Esa actuación siempre deberá ser, exista confianza legítima o no,
razonable, no arbitraria y respetuosa del debido proceso.
10.8. En cuanto al cumplimiento del requisito de evaluar
cuidadosamente la realidad sobre la que el programa ha de tener efectos, y la
obligación concomitante de actualización del mismo, encuentra la Sala que se
trata de una obligación de resultado de la entidad estatal que promueve el
desalojo. Esa obligación se cumple mediante el desarrollo de un trabajo de
campo con la comunidad que le permita a la entidad, entre otros aspectos,
conocer quiénes conforman la población objetivo del desalojo, si son
considerados sujetos de especial protección constitucional, en caso de
pertenecer a una comunidad indígena, cuáles son, si los hay, los usos y
costumbres propios que limiten o regulen la forma en que sus miembros pueden
llevar a cabo sus actividades laborales. En ese caso, es preciso conocer cuál
es la comunidad indígena de la que se trata, para valorar sus características
particulares en el diseño de la política. También deberán evaluarse aspectos
como los deberes de cuidado que tiene cada miembro de la población objetivo y
las características sociales y familiares de cada uno de sus miembros. Para
cumplir efectivamente con el debido proceso, el plan o programa diseñado debe
incorporar todas las categorías aquí anotadas. Igualmente, el programa debe
tener un mecanismo de seguimiento que permita identificar falencias que causen
vulneraciones a los derechos fundamentales de los afectados, así como
ineficacias en su implementación y trabas que se impongan por entidades
privadas o públicas para su realización efectiva.
10.9. Cuando se trate de madres cabeza de familia, la
especial protección constitucional de la que son objeto debe reflejarse, entre
otros aspectos, en la posibilidad de desarrollar las funciones de cuidado que
son propias su condición, en circunstancias que les permitan desplegar su labor
comercial sin descuidar la atención de sus hijos o de otros familiares. Una
medida administrativa que afecte ese deber de cuidado impidiendo el ejercicio
de una actividad comercial informal pero lícita, es constitucionalmente
inaceptable.
10.10. Por último, la Sala también encuentra que los
programas deben tener en cuenta las especiales características desde el punto
de vista económico que tiene la población objetivo. Por eso, por ejemplo, deben
evaluar si la población objetivo tiene una periodicidad común de gasto que
implique erogaciones mensuales o si se trata de una población que deriva su
sustento de un ingreso diario particular, situación que según se ha visto es
muy extendida en la comunidad de vendedores informales en Colombia.[4]
En ese sentido, los programas deben procurar a los destinatarios la consecución
de recursos económicos de forma y cantidad sustancialmente similar a la que
habrían obtenido de no haberse realizado la reubicación. Solamente así, puede
la entidad pública proceder con el inicio del procedimiento judicial o policivo
de desalojo sin dejar de asegurar el goce efectivo de los derechos
constitucionales fundamentales de la población afectada por un procedimiento de
desalojo de vendedores informales”.
[1]
El principio de sostenibilidad fiscal es un elemento que condiciona la
constitucionalidad de las políticas públicas. Por eso mismo, la jurisprudencia
de la Corte Constitucional ha sido enfática en afirmar que no puede invocarse
la insostenibilidad de una política como fundamento para evadir la obligación
de proteger los derechos fundamentales de los ciudadanos. Al respecto pueden
verse las sentencias C-288 de 2012 (MP Luis Ernesto Vargas Silva; AV Mauricio
González Cuervo y Nilson Pinilla Pinilla; SV Humberto Antonio Sierra Porto),
C-313 de 2014 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), C-870 de 2014 (MP Luis
Guillermo Guerrero Pérez; AV Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Mauricio González
Cuervo, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, María Victoria Calle Correa y Gloria
Stella Ortiz Delgado; SPV Luis Guillermo Guerrero Pérez y Jorge Iván Palacio
Palacio).
[2]
Corte Constitucional, Sentencia T-772 de 2003 (MP Manuel José Cepeda Espinosa).
[3]
Corte Constitucional, Sentencia T-772 de 2003 (MP Manuel José Cepeda Espinosa).
Al respecto ver también la Sentencia SU-360 de 1999 (MP Alejandro Martínez
Caballero).
[4]
Ver al respecto, PORRAS, Laura, “Viviendo del Rebusque:” A Study of How Law Affects public rebuscadores in Bogotá.
Investigación doctoral inédita.
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