martes, 18 de julio de 2017
Las organizaciones religiosas están obligadas a afiliar al Sistema de Seguridad Social a quienes las integran.
Sentencia No. 51272 de 21 de junio de 2017. Corte Suprema de Justicia. Magistrado Ponente
Dr. Fernando Castillo Cadena.
“De forma
que, en punto de las ordenaciones religiosas, no puede hablarse estrictamente
con el tamiz de la presunción del artículo 24 del CST, de una relación laboral entre
el clérigo y su superior jerárquico, cuando se está manifestando una actividad
misional, pues el primero no es empleado del segundo, sino que actúa en función
de su creencia o ideología, nexo que se convertirá en jurídico solo cuando
aquel desarrolle una actividad que no esté anclada exclusivamente en su
religiosidad o que se encuentre fuera de las disposiciones a las que se adhirió
cuando se incorporó a la comunidad, es decir, fuera de las de asistencia
religiosa o de culto y otras inherentes a sus compromisos, evento en el que la
doctrina laboral los reconoce, pero como «empleadores ideológicos», cuya
naturaleza permite el reclamo de derechos, con otro tipo de ponderación de
garantías, porque están en juego tanto los derechos fundamentales, como las libertades,
aspecto último que, en todo caso, no se encontró identificada en este asunto,
como con claridad lo expuso el juzgador, en tanto lo que dedujo fue que C. M.
G. ejerció únicamente como Ministro de Culto de la Iglesia demandada y allí
prestó su “testimonio con responsabilidad, honestidad, como también con
lealtad”.
Esa línea
es la que ha mantenido esta Sala de la Corte, entre otras en decisión SCL 5638
27, may, 1993 en la que estimó:
La Corte tiene sabido y considerado que en veces la
prestación personal de servicios obedece a relaciones de carácter espiritual
que escapan por completo al ánimo especulativo pues tocan más bien con la
vocación religiosa y las creencias y convicciones del individuo y sus
tendencias de servicio a la humanidad. Es el caso del señor Pablo Cuevas que,
como bien lo expresó él mismo al hacer dejación de su labor pastoral, le dedicó
treinta años a “la obra del Señor” (ver fl. 52 C. ppal.).
Si el ad quem hubiera considerado con más
detenimiento la relación sub-lite y lo que es propiamente la labor de un
“pastor” de la Iglesia Pentecostal Unida de Colombia tal y como lo prevén los
estatutos de esta última, así como lo expresado por el demandante para
retirarse, hubiera concluido que realmente no existió contrato de trabajo.
Si la vinculación del actor con la Iglesia fue con
el ánimo de estudiar el evangelio y predicarlo, entregándose a “la obra del
Señor”, debemos concluir que entre las partes no hubo la intención de sostener
un vínculo de carácter laboral sino la de cumplir con una misión de tipo
religioso y ello es suficiente para desvirtuar la presunción que consagra el
artículo 24 del Código Sustantivo del Trabajo porque se estableció el hecho
contrario al presumido o sea que el servicio no se prestó bajo un régimen
contractual laboral.
Así, las
organizaciones de tendencia representan una excepción en el derecho del trabajo
cuando (i) tengan como fin esencial la difusión de su creencia e ideología;
(ii) posean arraigo cultural y reconocimiento social; (iii) la subordinación se
predique hacía la creencia o ideología y no respecto de determinado sujeto;
(iv) se exprese a través del concepto de trabajo libre; (v) exista un impulso
de gratuidad, de altruismo, soportado en la espiritualidad o en el
convencimiento del propósito del trabajo voluntario; todo ello es lo que impide
dotar de naturaleza contractual laboral a este tipo de relaciones; en los demás
eventos, aunque reconociendo sus particularidades, sí deberán responder
laboralmente.
Ahora
bien, ese norte que sirvió al juez plural para negar la declaración del
contrato de trabajo no podía, en todo caso, negarle efectos a los derechos de
la seguridad social de quienes integran las organizaciones de tendencia, como
las ordenaciones religiosas, pues conforme con las certificaciones que apreció
el Tribunal y tras haber determinado que C. M. G. fue Diácono y Presbítero en
la Iglesia Dios Es Amor, aunque no estaba sujeto a una relación laboral, si le
implicaba determinar si existía, ante el particular ligamen en el ámbito de la
disciplina puesta a su conocimiento, y en los términos del artículo 2 del CPCSS,
advertir si cabía alguno de los derechos pensionales reclamados.
Lo
anterior es posible en la medida en que el derecho del trabajo y el de la
seguridad social, si bien tienen una estrecha relación, derivada
fundamentalmente de vinculaciones subordinadas, difieren en que el primero
regula y resuelve diferencias que se enmarcan en un nexo subordinado, mientras
que el segundo, no se limita a este, sino que cobija todo tipo de relaciones,
en los que, fundamentalmente, se expresa la condición de ciudadano.
Es decir
que, para que aplique el derecho laboral, se debe estar ante una relación de
carácter subordinado, sujeta a la disyuntiva empleado - empleador, y para que
opere el derecho a la seguridad social, se requiere reivindicar la condición de
ciudadanía.
Esta
explicación tiene repercusiones valiosas en las organizaciones de tendencia,
que como se ha destacado, son una excepción al ámbito laboral, pues aunque
admite que fuera de ellas quede la regulación del CST, no las exime de la
obligación que tienen de asumir la protección a la seguridad social de quienes
las integran, pues la autonomía que se les otorga, en este caso específico a
las confesiones, derivada de la libertad religiosa inserta en la Constitución
Política, no es de carácter absoluto, pues se reconoce un límite propio, que
emana del contenido de los derechos fundamentales y del principio de laicidad
del Estado, tal como se expresó, entre otras, en decisión de la Corte
Constitucional CC 350/1994:
En síntesis, la Constitución de 1991 establece el carácter
pluralista del Estado social de derecho colombiano, del cual el pluralismo
religioso es uno de los componentes más importantes. Igualmente, la Carta
excluye cualquier forma de confesionalismo y consagra la plena libertad
religiosa y el tratamiento igualitario de todas las confesiones religiosas,
puesto que la invocación a la protección de Dios, que se hace en el preámbulo,
tiene un carácter general y no referido a una iglesia en particular. Esto
implica entonces que en el ordenamiento constitucional colombiano, hay una
separación entre el Estado y las iglesias porque el Estado es laico; en efecto,
esa estricta neutralidad del Estado en materia religiosa es la única forma de
que los poderes públicos aseguren el pluralismo y la coexistencia igualitaria y
la autonomía de las distintas confesiones religiosas.
De manera
que el ordenamiento jurídico reconoce y admite, dentro del concepto de
pluralidad democrática, la posibilidad de que la sociedad se organice de
distintas maneras, que pueden expresarse, entre otros, con el culto a una
determinada religión, solo que el ejercicio de tales libertades no puede privar
a los individuos que optan por aquellas, de derechos, como el de la seguridad
social, que se enmarcan en el concepto del Estado Laico o aconfesional, pues se
verían afectados si se impidiera producir efectos jurídicos a esas garantías
que están en el núcleo de protección, aludiendo a razones de sentimientos
religiosos o ideológicos, que son los que reivindican las organizaciones de
tendencia.
Esos
argumentos, además, se acompañan con el hecho del interés creciente de las propias
organizaciones de tendencia religiosas de garantizar la protección social en
sus comunidades, con antecedentes, como el del sistema beneficial del clero, en
el que, a través de concesiones de tierras, que hacían los Obispos a los
Sacerdotes, estos gestionaban su mantenimiento con bienes eclesiásticos, por
razón de su oficio. Con este modelo coexistían las pensiones eclesiásticas a
quienes se encontraban enfermos o llegaban a la ancianidad y por ello no podían
obtener los frutos del referido sistema beneficial, también a los que
reclamaban desigualdad de frutos, respecto de los que estuviesen en similares
condiciones en el ejercicio de su labor pastoral, fundado, en los textos que le
daban origen (Concilio de Caicedonia, Concilio de Trento, Constitución Pío V)
en los que se apelaba a sentimientos de humanidad, ante quienes no podían
obtener otro medio de subsistencia.
Ese
método de protección se mantuvo, para esas ordenaciones religiosas, hasta el
conocido Decreto Presbyterorum Ordinis del Vaticano II en el que tal sistema se
abandonó, tal como se expresó en su cláusula 20 «Es preciso atribuir la máxima
importancia a la función que desempeñan los sagrados ministros. Por lo cual hay
que dejar el sistema que llaman beneficial, o a lo menos hay que reformarlo, de
suerte que la parte beneficial, o el derecho a las rentas anejas por dote al
oficio, se considere como secundaria y se atribuya, en derecho, el primer lugar
al propio oficio eclesiástico, que, por cierto, ha de entenderse en lo sucesivo
cualquier cargo conferido establemente para ejercer un fin espiritual».
Además y
también nutriendo el desarrollo del concepto de seguridad social que hoy
tenemos, dichas congregaciones religiosas, organizaron un sistema de asistencia
social, bien a través de los fondos diocesanos, como los de las mutualidades eclesiásticas,
similar al que se conoce en la disciplina general, solo que adaptado a las
particularidades de su colectivo, atravesado por los conceptos de la vida
religiosa, sometidos a las autoridades eclesiales, en las que, en algunos
eventos se establecía a una persona jurídica distinta del Clero para
administrar los recursos y, en otros, se gestionaba a través de una asociación
religiosa, cuyo objeto, en todo caso, era la protección de las contingencias de
invalidez, vejez y muerte, en la que se aportaba para garantizar un sustento digno,
que les permitiera una remuneración y en los que aparece, como ejemplo, la
Mutual del Clero de 1619, lo anterior para significar que ha sido determinante
para las organizaciones religiosas resolver sobre contingencias como las de
vejez y, además, han sido determinantes para el desarrollo del concepto que
sobre seguridad social hoy existe, ya secularizada.
Sin
embargo, es ante la expansión de los sistemas públicos o mixtos de seguridad
social, planteados a través de principios, como el de la universalidad, que se
ha entendido que aquella cobija a todas y todos los ciudadanos, al margen del
trabajo que estos realicen, pues es el Estado el que asume, como un servicio
público esencial, en el caso colombiano en el que desde la Constitución
Política, específicamente artículo 48, lo reconoce como derecho irrenunciable,
y en el que la legislación estima que este debe procurarse «para todas las
personas, sin ninguna discriminación en todas las etapas de la vida» (artículo
2 de la Ley 100 de 1993), esto es, a partir de la promoción efectiva de la
previsión.
En ese
sentido, el derecho a la seguridad social no niega a las asociaciones
religiosas, su posibilidad de autorregularse, solo que impone, ante la
naturaleza de ese tipo de oficios de la confesión de carácter pastoral, asumir
la manera en la que se gestionarán las contingencias que derivan de su labor
misional, humanista y altruista, en el que se compagine su ideario religioso
con el concepto y realización de los derechos humanos fundamentales.
En nuestro
país el Acuerdo 041 de 1987, que se incorporó a través del Decreto 2419 del
mismo año, extendió la cobertura de los seguros sociales obligatorios a los
Sacerdotes Diocesanos y a los miembros de las Comunidades Religiosas de la
Iglesia Católica, tal normativa se soportó en la facultad que determinó el artículo
7 del Decreto Legislativo 1650 de 1977, de regular la vinculación a la
seguridad social a quienes no tuvieran el carácter forzoso.
El
referido Acuerdo 041 dispuso que la afiliación de los religiosos era
excepcional, tenía carácter facultativo y debía ser realizado a través de las
comunidades religiosas o a través de la persona jurídica de derecho
eclesiástico al cual se encontrara vinculado el sacerdote o el religioso
respectivo, las cuales fungirían como sus empleadoras.
Esa
medida que estuvo restringida únicamente a un sector religioso, se vio ampliada
tras la expedición de la Constitución Política de 1991, que en su artículo 19 garantizó
la igualdad de las distintas confesiones e iglesias, precepto que fue soporte
de la Ley Estatutaria de Libertad Religiosa (L.133/94), en la que, en lo
pertinente para esta controversia se dispuso, en su artículo 3° que «El Estado
reconoce la diversidad de las creencias religiosas, las cuales no
constituirán motivo de desigualdad o discriminación ante la Ley que anulen o
restrinjan el reconocimiento o ejercicio de los derechos fundamentales» (énfasis
fuera de texto) y en la que, en el artículo siguiente, contempló que el
ejercicio de dicha libertad tenía como limite la protección del derecho de los
ciudadanos al ejercicio de sus libertades públicas y derechos fundamentales, a la
salvaguarda de la seguridad, de la salud, componentes ambos de la seguridad
social, otorgándoles, en todo caso, plena autonomía para organizarse,
establecer su orden interno, reservando a la Iglesia la acreditación de los
Ministros de Culto, los cuales, a juicio de la Sala, deben estar cobijados por
el derecho a la seguridad social.
Leído en
contexto con la Ley 100 de 1993, que estableció un sistema general de seguridad
social en el país, con el objeto de garantizar a todos los ciudadanos el amparo
contra las contingencias de la vejez, invalidez y la muerte, a través del
reconocimiento de pensiones y otro tipo de prestaciones de asistencia, con la aspiración
de ampliar progresivamente su cobertura, por consolidar de esa manera el
mandato constitucional y acompasarlo con las exigencias de la normativa
internacional, su campo de aplicación fue el de «todos los habitantes del
territorio nacional, conservando y respetando adicionalmente todos los
derechos, garantías, prerrogativas, servicios y beneficios adquiridos» (artículo
11), de allí que cuando la afiliación se hizo forzosa a quienes prestan un
servicio o labor, dependientes e independientes, la demandada no podía
mantenerse al margen de protección.
Aunque
con los matices dogmáticos propios de la disciplina laboral y de la seguridad
social, que se explicaron con antelación en punto a las organizaciones de
tendencia, específicamente de las comunidades y congregaciones religiosas, los
Decretos que se expidieron sobre la materia equipararon a los Ministros de
Culto, como el caso de C. M. G., según las pruebas denunciadas que le otorgan
tal calidad, a trabajadores independientes, de manera que lo que debió
producirse fue un estudio en punto a los eventuales derechos a la seguridad
social pretendidos.
En efecto,
fue el decreto 3615 de 2005 el que reglamentó la afiliación de los miembros de
comunidades y congregaciones religiosas como trabajadores independientes. En
dicha norma, en general, se definieron los requisitos y procedimientos para la
afiliación de los trabajadores independientes a través de agremiaciones y
asociaciones. Dicho precepto empezó a regir el 12 de octubre de 2005.
Aunque es
cierto que el Decreto 3615 de 2005 ha sido modificado por los Decretos 2313 de
2006, 2172 de 2009 y 692 de 2010, ello en nada cambia el hecho de la afiliación
de los miembros de las comunidades y congregaciones religiosas como
trabajadores independientes, los que en virtud del artículo 15 de la Ley 100 de
1993, (modificado por la Ley 797 de 2003), se entienden como afiliados obligatorios
al Sistema General de Pensiones, sin que ello pueda significar la existencia de
una relación de carácter laboral.
Valga la
pena señalar que las comunidades y congregaciones religiosas, no se les exige
acreditar un número mínimo de afiliados, ni el establecimiento del servicio de
afiliación colectiva al Sistema de Seguridad Social Integral dentro de sus
Estatutos.
Así que,
existiendo regulación sobre la materia y atendiendo la característica del
derecho a la seguridad social, no podía simplemente considerársele que, aunque
prestase una labor carismática exclusiva a la comunidad, no remunerada en
términos del derecho del trabajo, podía excluírsele de la garantía de la
seguridad social, menos, se insiste, existiendo una disposición que hacia
forzosa su vinculación al Sistema General de Pensiones.
En ese
sentido, y siendo indiscutible que sobre tales agremiaciones religiosas recaía
el deber de solidaridad derivado además de los principios de la seguridad
social, del cual no es posible declinar, al tener el carácter de fundamental,
es que no es posible deslindarlas de su obligación de asumir el pago de las
cotizaciones, de allí que surgía patente que debía la demandada proteger al
actor, aspecto que no podía soslayarse, con una lectura rígida, menos
entendiendo el contexto particular de la relación debatida, en la que era
imperativo diferenciar los contenidos de la disciplina social”.
Procedencia de la acción de tutela para exigir la protección del Derecho Fundamental al Agua.
Sentencia T-103 de 17 de febrero de 2017. Corte
Constitucional. Magistrada Ponente Dra. Gloria Stella Ortiz Delgado.
“Sobre la procedencia de
la acción de tutela para exigir la protección del derecho fundamental al agua,
es preciso citar lo expuesto en la sentencia
T-348 de 2013[1], la cual explicó que la característica para
determinar la posibilidad de ejercer la acción de amparo depende de que la
pretensión sea obtener agua para consumo humano:
“Para
establecer la procedencia de la acción de tutela cuando su pretensión es la
protección del derecho al agua, el juez debe verificar que esté destinada al
consumo humano, pues ésta es la característica que define su carácter de
fundamental, de lo contrario, se trataría del derecho colectivo al agua y en
este caso se debe acudir a la acción popular, consagrada en la Ley 472 de 1998”.[2]
De lo
dicho, es posible extraer dos reglas generales de procedencia. En principio, el
agua como servicio público debe ser reclamada a través de la acción popular, y
el agua como derecho fundamental, asociada al consumo mínimo humano, puede
solicitarse a través de la tutela.
Sin
embargo, la Corte ha establecido un conjunto de criterios en los que la acción
de tutela no procede para reclamar el suministro de agua. De acuerdo con la sentencia T-418 de 2010[3],
la acción de tutela es improcedente en estos supuestos:
“(i) cuando la entidad encargada de prestar el servicio adopta la
decisión de suspender el servicio de agua, dentro de las reglas establecidas y
con el respeto debido a los derechos fundamentales de la persona y en especial
a su mínimo vital, pues en tal caso no viola un derecho sino que cumple un
deber; (ii) cuando el riesgo de las obras pendientes, inconclusas o
deterioradas constituyen una amenaza que no representa un riesgo real para los
derechos fundamentales de las personas; (iii) cuando se pretenda
reclamaciones de carácter puramente económico, que pueden ser reclamadas por
otros medios de defensa judicial, y no impliquen la afectación de derechos
fundamentales; (iv) cuando no se constata que la calidad del agua a la
que se accede no es adecuada para el consumo humano; (v) cuando una persona está disfrutando el servicio de agua, por medios
ilícitos, reconectándose a la fuerza, y se encuentra disfrutando del goce
efectivo de su derecho al agua, por ejemplo, pierde la posibilidad de reclamar
su protección mediante la acción de tutela. En este caso la persona no pierde
sus derechos, pero sí la posibilidad de legitimar a posteriori sus actos de hecho mediante el procedimiento
constitucional de la tutela[4];
(vi) cuando una persona pretende acceder por sus propios medios al agua
disponible, pero de una forma irregular, desconociendo los procedimientos y
afectando el acceso de las demás personas de la comunidad que dependen de la
misma fuente de agua; (vii) cuando la afectación a la salubridad pública, como
obstrucción a tuberías de alcantarillado, no afecta el mínimo vital en dignidad
de las personas; en tal caso, se trata de una afectación que puede ser
reclamada judicialmente, pero que no es objeto de acción de tutela”. (Negrilla fuera
del texto).
Nótese que, de
acuerdo con la jurisprudencia, aún el componente subjetivo del derecho al agua
no es susceptible de ser protegido a través de la tutela, si se pretende
acceder al suministro por medios ilegales o sin el cumplimiento de los
requisitos legales y constitucionales para disponer del recurso vital.
Por otra parte, la Corte Constitucional de manera
reiterada[5],
ha dicho que, de conformidad con el artículo 82 de la Constitución, el espacio
público es un bien inembargable, inalienable e imprescriptible, que no puede
ser destinado para uso particular, sino para el goce efectivo de la comunidad.
En este sentido, las autoridades públicas tienen el deber de utilizar sus facultades
constitucionales para procurar proteger, conservar y defender el espacio
público de apropiaciones ilegítimas por parte de particulares.
En síntesis, la acción
constitucional es improcedente cuando se presente alguna de las situaciones
señaladas por la jurisprudencia, dentro de las cuales se encuentra que la persona
disfrute el servicio de agua de manera ilícita, reconectándose a la fuerza. En
estas circunstancias, como lo explicó la sentencia
T-546 de 2009[6],
la persona pierde legitimidad para presentar posteriormente la acción de tutela
cuando utiliza las vías de hecho y de derecho al mismo tiempo.
Ahora bien,
el Acuerdo 026 de 2009 “por medio del cual se revisa y ajusta el Acuerdo número
016 de 2000 que adopta el Plan de Ordenamiento Territorial de Neiva” en su
artículo 97, inciso 3, califica a Peñón Redondo, como un “parque de escala
local (…) destinado a la satisfacción de las necesidades de recreación activa y
pasiva de un grupo de barrios”. La calificación otorgada por este instrumento
al sector de Peñón Redondo, no se objetó, y por tanto, pasó a gozar de plena
validez jurídica. De esta manera, es evidente que la accionante ocupa el
espacio público de manera ilegal y pretende destinarlo para uso propio[7].
De igual manera, las pruebas que reposan en el
expediente, demuestran que el barrio Peñón Redondo se encuentra en un sector que
la administración municipal de Neiva pretende adecuar para zonas comunales y la
construcción de un parque. De esta manera, el Director del Departamento Administrativo
de Planeación Municipal de Neiva, aclaró que dichos terrenos no pueden ser
legalizados ni titularizados a particulares, pues incluso, son objeto de
procesos policivos de restitución del espacio público[8].
Como consecuencia de lo
anterior, el Secretario de Gobierno y Convivencia Ciudadana de Neiva le
solicitó al Gerente de las Empresas Públicas de dicha ciudad, que se abstuviera
de instalar una red de acueducto y alcantarillado en el barrio Peñón Redondo.
Ante esa situación, la accionante decidió captar de manera ilegal el servicio
de agua, lo que causó un impacto negativo en los habitantes del sector, pues
hay afectaciones ambientales y sociales[9].
Igualmente, la conducta desplegada por la accionante afectó los derechos de los
demás usuarios que de manera legal y a través del pago de una tarifa obtienen
el suministro del líquido.
De conformidad con lo anterior, la
Sala concluye que la acción de tutela es improcedente, puesto que: (i) la
accionante se encuentran en un lugar que fue destinado por la administración
municipal para la construcción de zonas verdes, comunales y de “equipamiento
comunal público”[10], es
decir, que son barrios de invasión que ocupan de manera ilegal el espacio
público; (ii) los predios en los que se encuentran asentados los habitantes del
barrio “Peñón Redondo” no pueden ser legalizados ni titularizados, ya que la
administración municipal inició procesos policivos de restitución del espacio
público, con el objeto de recuperarlos y poderlos destinar a la construcción de
zonas verdes y comunales[11]; y
(iii) la ocupación ilegal “está ocasionando afectaciones ambientales y
sociales, por manejo inadecuado de vertimientos de aguas residuales al no
contar con servicio de alcantarillado y captación
ilegal de agua”[12](negrilla
fuera del texto).
En
este orden de ideas, es evidente que la tutela interpuesta por la accionante pretende
legalizar la captación ilegal de agua, situación que escapa de la órbita de la
acción constitucional, pues no puede ampararse una situación de ilegalidad a
través de un mecanismo que tiene como objetivo la protección de los derechos
fundamentales de las personas. Así las cosas, las vías de hecho desplegadas por
la accionante para obtener el suministro de agua, deslegitiman su actuación e
impiden que el juez constitucional brinde una protección a sus derechos
fundamentales. De esta manera, no puede aspirar a que las Empresas Públicas de
Neiva E.S.P. brinden el servicio público de agua, pues de la ilicitud no se generan
derechos ni surgen obligaciones.
En refuerzo de lo anterior, la Sala recuerda que de acuerdo
con el principio de buena fe establecido en el artículo 83 de la Constitución
Política, se presume que los particulares actúan de manera honesta, leal y
conforme a las acciones que podrían esperarse de una “persona correcta (vir
bonus)”. Este principio cobra mayor relevancia en la administración de
justicia, pues no sólo se espera que “(…) los jueces presuman la buena fe y la
actuación honrada de quienes comparecen ante sus estrados, sino que el sistema
jurídico demanda de las partes e intervinientes en los procesos judiciales la
exposición de sus pretensiones y el ejercicio de sus garantías y derechos con
arreglo a una efectiva buena fe procesal, indispensable para que la
normatividad alcance los fines a ella señalados por la Constitución, que se
sintetizan en el logro de un orden justo” [13].
Por lo anterior, el particular que utiliza las
herramientas judiciales que contempla el ordenamiento jurídico para obtener el
reconocimiento de un derecho, debe hacerlo guiado por los parámetros
constitucionales de honestidad, lealtad y buena fe, so pena de incurrir en una
conducta abusiva de sus derechos y contraria al deber de colaboración del buen funcionamiento de
la administración de justicia, previsto en el numeral 7 del artículo 95 de la
Constitución.
De acuerdo con lo anterior, la
tutela no se
encuentra excluida de esta conducta. “Por consiguiente, no puede ser un
instrumento para actuar pretensiones ilegítimas ni para burlar las decisiones
de las autoridades públicas y, mucho menos, para cohonestar los abusos del
derecho”[14].
De este modo, quien deliberadamente, sin tener razón y de mala fe instaure la acción
de tutela, infringe principios del orden
constitucional y procesal que afecta la administración de justicia[15].
Así pues, la intención de la accionante de acudir a la administración de justicia
para obtener una pretensión ilegitima, infringe el postulado de buena fe del
artículo 83 del Texto Superior, evidencia una conducta que deslegitima su
actuar y demuestra que existió un abuso en la interposición de la acción de
tutela.
Sin perjuicio de lo dicho hasta
el momento, la Sala recuerda que aunque no se pueda acceder a la instalación de
una red de acueducto que permita el suministro de agua potable, las autoridades
municipales están obligadas a suministrar el líquido vital, aun cuando la
peticionaria se encuentren en un asentamiento ilegal, pues su condición de
sujeto de especial protección constitucional (madre cabeza de familia) exige
una protección por parte de las autoridades.
Por último, la Sala hace un
llamado a las autoridades municipales y de policía de Neiva para que los
procedimientos policivos que se adelanten para recuperar el espacio público, se
hagan ciñéndose al cumplimiento de los deberes constitucionales y a la
protección de los derechos fundamentales de los habitantes del barrio Peñón
Redondo, quienes han vivido por más de 10 años en dicho sector”.
[4] En la sentencia T-432 de 1992, M.P. Simón
Rodríguez Rodríguez, la Corte estudió el caso de unos accionantes que
interpusieron acción de tutela para que la empresa municipal de Ocaña les
suministrara el servicio de agua potable, aun cuando la obtenían a través de
una instalación ilegal. En dicha oportunidad, la Sala Sexta de Revisión sostuvo
que una persona “no puede mejorar su
condición con sus propios delitos, o lo hecho ilícitamente no impone
obligaciones, o a quien mal usa de su poder, se le priva de él, resulta
indudable lo siguiente: No se puede otorgar el servicio de acueducto
transgrediendo los procedimientos preestablecidos para su obtención. Una acción
ilícita como es la de hacer instalaciones a la tubería central de agua
potable sin autorización, no obliga a que se consideren las aspiraciones de
quién las realiza”.[4]
Asimismo, enfatizó que este tipo de actuaciones no sólo irrespetan los derechos
ajenos o de los otros usuarios que de manera legal obtienen el suministro de
agua, sino también infringe la ley que reglamenta la manera de acceder al
servicio público de acueducto. De conformidad con lo anterior, resolvió declarar
improcedente la acción de tutela
[5] Ver, entre
otras las sentencias: T-508 de 1992. M.P. Fabio Morón Díaz,T-034 de 2004. M.P.
Jaime Córdoba Triviño, T-053 de 2008. M.P. Rodrigo Escobar Gil, T-204 de 2014,
M.P. Alberto Rojas Ríos,
[6] M.P. María
Victoria Calle Correa.
[7] El Acuerdo 026
de 2009 “por medio del cual se revisa y
ajusta el Acuerdo número 016 de 2000 que adopta el plan de ordenamiento
territorial de Neiva” en su artículo 97, inciso 3, califica a Peñón
Redondo, como un “parque de escala local
(…) destinado a la satisfacción de
las necesidades de recreación activa y pasiva de un grupo de barrios”.
[8] Cuaderno 1.
Folio 74. Oficio elaborado por el Secretario d Gobierno y Convivencia
Ciudadana.
[9] Cuaderno 1.
Folio 77. Oficio elaborado el Secretario de Medio Ambiente de Neiva, German
Darío Rodríguez el 30 de abril de 2014
[10] Cuaderno 1.
Folio 76. Oficio elaborado por el Director del Departamento Administrativo de
Planeación Municipal de Neiva.
[11] Cuaderno 1.
Folio 75. Oficio elaborado por el Director del Departamento Administrativo de
Planeación Municipal de Neiva.
[12] Cuaderno 1.
Folio 77. Oficio elaborado el Secretario de Medio Ambiente de Neiva, German Darío
Rodríguez el 30 de abril de 2014.
[13] Sentencia
T-101 de 1997. M.P. Fabio Morón Díaz.
[14] Sentencia
T-222 de 1996. M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[15] Sentencia
T-679 de 1996. Antonio Barrera Carbonell.
lunes, 17 de julio de 2017
viernes, 14 de julio de 2017
Características que deben reunir las políticas, programas y medidas de reubicación y atención de vendedores informales para ser constitucionalmente aceptables.
Sentencia T-067 de 3 de febrero de 2017. Corte
Constitucional. Magistrado Ponente Aquiles Arrieta Gómez.
“10. Particularidades
del proceso de recuperación de los bienes de propiedad del Estado y los
programas de reubicación de vendedores informales
10.1. El proceso de recuperación de los bienes de
propiedad del Estado (sean ellos bienes de uso público o bienes fiscales) que
han sido invadidos por grupos de vendedores informales, es una operación
administrativa que se compone de un conjunto concatenado de actos y hechos de
la administración que se desarrollan con un fin único y a partir de una manifestación
de la voluntad de la administración. Esa operación administrativa empieza con
la decisión política de remover al grupo de vendedores informales del bien de
propiedad del Estado y continúa con el inicio de las acciones policivas
necesarias para la ejecución del desalojo. Posteriormente, la operación
administrativa tiene que culminar con la implementación efectiva de una opción
productiva para los trabajadores informales que tiene que poner a disposición
el Estado. Como es obvio, el vendedor informal es el sujeto pasivo de la
operación administrativa de recuperación del espacio público, y por ende su
derecho al debido proceso se puede ver afectado si el desarrollo de esa
operación no es el adecuado.
10.2. La garantía de los derechos fundamentales de los
trabajadores informales en su calidad de sujetos de especial protección
constitucional durante la operación administrativa de desalojo de un bien de
propiedad del Estado, es un fenómeno que opera de manera transversal, desde el
principio del procedimiento hasta la implementación efectiva de la opción
productiva. Por esa razón, una desviación de parte de la administración en la
ejecución de cualquiera de las etapas de la operación que implique una
violación del debido proceso, puede implicar una violación no sobre el hecho
puntual en el que ocurre la violación, sino sobre la operación como un todo.
10.3. La Sala también destaca que el aseguramiento de la
viabilidad fiscal de los programas de reubicación y de reasentamiento económico
de vendedores informales es un criterio fundamental para que la ejecución de un
procedimiento de desalojo se considere ajustada a la Constitución. En ese orden
de ideas, la suscripción de cualquier acuerdo o el inicio de cualquier
procedimiento tendiente al desalojo policivo de vendedores informales que
ocupen bienes de propiedad del Estado, está sujeto a la obtención del
respectivo certificado de disponibilidad presupuestal que, de manera inequívoca,
permita establecer que la entidad estatal que está iniciando el proceso de
recuperación del bien de propiedad del Estado, tiene los recursos suficientes
para implementar de manera inmediata las medidas necesarias para proteger los
derechos fundamentales de la población vulnerable. En ese sentido, el inicio de
una acción legal de cualquier naturaleza sin que se haya obtenido previamente
el respectivo certificado de disponibilidad presupuestal, es, en sí mismo, un
acto violatorio del derecho fundamental al debido proceso del vendedor informal
objeto de la acción.[1]
10.4. Hace más de 13 años, la Corte Constitucional
describió con un nivel básico de detalle cuáles eran las características que
tenían que reunir las políticas, programas y medidas de reubicación y atención
de vendedores informales para ser constitucionalmente aceptables.[2]
En este caso, la Sala encuentra que esas órdenes no se han cumplido cabalmente,
de lo que es clara muestra el número de casos que esta Corporación ha tenido
que fallar con problemas jurídicos idénticos, a lo largo de los últimos años. Con
ello, se ha mantenido la vulneración de los derechos fundamentales de los
afectados. Al respecto, hace ya varios años, la Corte ha resaltado que:
“(…) tales políticas, programas y medidas (i) se han de adelantar
siguiendo el debido proceso y dándole a los afectados un trato digno, (ii)
deben respetar la confianza legítima de los afectados, (iii) deben estar
precedidas de una cuidadosa evaluación de la realidad sobre la cual habrán de
tener efectos, con el seguimiento y la actualización necesarios para guardar
correspondencia en su alcance y características con dicha realidad, con miras a
asegurar el goce efectivo de derechos constitucionales fundamentales, y (iv) no
se pueden adelantar en forma tal que se lesione desproporcionadamente el
derecho al mínimo vital de los sectores más vulnerables y pobres de la
población, ni de manera tal que se prive a quienes no cuentan con oportunidades
económicas en el sector formal de los únicos medios lícitos de subsistencia que
tienen a su disposición.”[3]
10.5. En esta oportunidad la Sala reitera esas
medidas, precisándolas así:
(i) Su adelantamiento conforme al debido
proceso debe incorporar el concepto de operación administrativa compleja, única
y concatenada, de manera que el respeto del debido proceso de los afectados se
debe ver de manera transversal durante toda la operación, empezando por la
decisión de aproximar al grupo afectado, continuando por la eventual
suscripción de un acuerdo que sirva como marco para la realización de la
operación. (ii) Debe seguir con la obtención de un certificado de
disponibilidad presupuestal que asegure la disponibilidad de recursos para la
materialización del programa contenido en la operación administrativa. Solo
después de la obtención de ese certificado, (iii) puede la entidad encargada de
la operación administrativa iniciar la radicación de las demandas o querellas
correspondientes. Igualmente, (iv) el respeto al debido proceso incorpora el
seguimiento del trámite judicial o policivo y la implementación del programa
incluyendo su acceso, seguimiento y corrección.
Por lo tanto, encuentra la Sala que el derecho
fundamental al debido proceso de los vendedores informales solamente se respeta
cuando confluyen todos los siguientes hechos:
(a) Un acuerdo con personas que sean vendedores
informales solo es válido si se cumplen parámetros mínimos de estructura. Por
eso, si hay un acercamiento previo entre la administración y el grupo de
vendedores informales, y de ese acercamiento se suscribe un acuerdo, el mismo
solo será constitucionalmente aceptable si establece obligaciones puntuales de
la administración. Esas obligaciones deben incorporar la inclusión de los
trabajadores informales reubicados en los términos de las reglas que se ponen
de presente en esta sentencia. También es indispensable que el cumplimiento de
esas obligaciones se materialice en la obtención del ingreso necesario por
parte del trabajador informal reubicado, de manera que no será suficiente en
ningún caso que se limiten a incorporarlo a una base de datos, registro o lista
de espera. De igual forma, todas las obligaciones que asuma la administración
en esos acuerdos deben ser medibles de forma precisa en términos de tiempo y
forma, pues de lo contrario su cumplimiento no sería evaluable. Bajo ninguna
circunstancia, la política pública puede ser una mera mascarada simbólica para
legitimar un desalojo sin que tenga posibilidad real de implementación. Por
eso, los funcionarios públicos involucrados en la firma de dichos acuerdos deben
ser responsables por su incumplimiento.
(b) La entidad estatal a cargo de la implementación del
programa que sirva como alternativa económica debe haber llevado a cabo todas
las actuaciones necesarias para iniciar el procedimiento de implementación del
programa de manera inmediata a la toma de la decisión que decrete el desalojo.
Principalmente, antes de la radicación de la demanda o querella respectiva,
deberá haber obtenido el certificado de disponibilidad presupuestal que
demuestre que cuenta con y ha presupuestado debidamente, los recursos
económicos necesarios para que el programa se materialice de inmediato. Para la
Sala es claro que la decisión de iniciar un procedimiento policivo no puede
dejar a una población que usualmente tiene a su alcance recursos precarios, a
la espera de la implementación efectiva del programa de reubicación.
(c) El procedimiento policivo debe hacerse con plenas
garantías para la integridad personal de la población afectada y la autoridad debe
abstenerse de decomisar los bienes que sean de propiedad de los vendedores
desalojados.
(d) El programa de apoyo se implementa teniendo en cuenta
las condiciones particulares de los vendedores informales desalojados,
incluyendo la posibilidad de mantenerse en la informalidad si así lo desean,
garantizando como resultado el disfrute de un trabajo decente, y teniendo en
cuenta sus especiales condiciones particulares según lo que se ha anotado en la
sección 9 anterior.
(e) La implementación debe contar con información
permanente disponible al público obtenida con base en indicadores medibles y
objetivos.
10.6. Es claro que lo que pretenden las reglas
mencionadas es simplemente materializar los postulados constitucionales que
amparan el mínimo vital y el debido proceso de los vendedores informales. Con
ello no se pretende legitimar la invasión de los bienes de propiedad del
Estado, sino imponer al Estado una carga de diligencia consistente,
simplemente, en cumplir con los postulados fundamentales del Estado Social y
Democrático de Derecho, que proscribe soluciones que se limiten, simplemente, a
imponer medidas represivas que no se acompañen de actuaciones adicionales que propendan
por la protección de los derechos fundamentales de los ciudadanos.
10.7. En cuanto a la obligación de respetar la confianza
legítima de los ciudadanos, la Corte encuentra que si bien es un elemento que
impone restricciones al actuar de la administración, su ausencia no implica la
inexistencia de las obligaciones de protección de grupos vulnerables ni excusa
a la administración de la observancia estricta del respeto al debido proceso de
los vendedores informales reubicados. Por eso, no pueden los jueces de tutela
simplemente negar los amparos cuando se los soliciten ciudadanos que, habiendo
sido objeto de un procedimiento policial de desalojo, no puedan demostrar la
existencia de confianza legítima en cabeza suya. La protección constitucional
de la que son objeto los vendedores informales reubicados, las madres cabeza de
familia y los miembros de comunidades indígenas, entre otros, deriva
directamente de la Constitución y no es simplemente el efecto de la existencia
de confianza legítima. Por esa razón, es claro que la lectura adecuada de la
regla constitucional implica que, ante la eventual defraudación de la confianza
legítima, la entidad estatal que impulsa la reubicación debe llevar a cabo
todas las actividades necesarias para asegurar que el titular de esa confianza
no la vea defraudada por una actuación intempestiva. En todo caso, si hay un
sujeto que no pueda acreditar debidamente la existencia de esa confianza
legítima, la actuación de la entidad estatal que impulsa la reubicación tiene
que ceñirse a los principios del debido proceso que se desarrollan en esta
providencia. Esa actuación siempre deberá ser, exista confianza legítima o no,
razonable, no arbitraria y respetuosa del debido proceso.
10.8. En cuanto al cumplimiento del requisito de evaluar
cuidadosamente la realidad sobre la que el programa ha de tener efectos, y la
obligación concomitante de actualización del mismo, encuentra la Sala que se
trata de una obligación de resultado de la entidad estatal que promueve el
desalojo. Esa obligación se cumple mediante el desarrollo de un trabajo de
campo con la comunidad que le permita a la entidad, entre otros aspectos,
conocer quiénes conforman la población objetivo del desalojo, si son
considerados sujetos de especial protección constitucional, en caso de
pertenecer a una comunidad indígena, cuáles son, si los hay, los usos y
costumbres propios que limiten o regulen la forma en que sus miembros pueden
llevar a cabo sus actividades laborales. En ese caso, es preciso conocer cuál
es la comunidad indígena de la que se trata, para valorar sus características
particulares en el diseño de la política. También deberán evaluarse aspectos
como los deberes de cuidado que tiene cada miembro de la población objetivo y
las características sociales y familiares de cada uno de sus miembros. Para
cumplir efectivamente con el debido proceso, el plan o programa diseñado debe
incorporar todas las categorías aquí anotadas. Igualmente, el programa debe
tener un mecanismo de seguimiento que permita identificar falencias que causen
vulneraciones a los derechos fundamentales de los afectados, así como
ineficacias en su implementación y trabas que se impongan por entidades
privadas o públicas para su realización efectiva.
10.9. Cuando se trate de madres cabeza de familia, la
especial protección constitucional de la que son objeto debe reflejarse, entre
otros aspectos, en la posibilidad de desarrollar las funciones de cuidado que
son propias su condición, en circunstancias que les permitan desplegar su labor
comercial sin descuidar la atención de sus hijos o de otros familiares. Una
medida administrativa que afecte ese deber de cuidado impidiendo el ejercicio
de una actividad comercial informal pero lícita, es constitucionalmente
inaceptable.
10.10. Por último, la Sala también encuentra que los
programas deben tener en cuenta las especiales características desde el punto
de vista económico que tiene la población objetivo. Por eso, por ejemplo, deben
evaluar si la población objetivo tiene una periodicidad común de gasto que
implique erogaciones mensuales o si se trata de una población que deriva su
sustento de un ingreso diario particular, situación que según se ha visto es
muy extendida en la comunidad de vendedores informales en Colombia.[4]
En ese sentido, los programas deben procurar a los destinatarios la consecución
de recursos económicos de forma y cantidad sustancialmente similar a la que
habrían obtenido de no haberse realizado la reubicación. Solamente así, puede
la entidad pública proceder con el inicio del procedimiento judicial o policivo
de desalojo sin dejar de asegurar el goce efectivo de los derechos
constitucionales fundamentales de la población afectada por un procedimiento de
desalojo de vendedores informales”.
[1]
El principio de sostenibilidad fiscal es un elemento que condiciona la
constitucionalidad de las políticas públicas. Por eso mismo, la jurisprudencia
de la Corte Constitucional ha sido enfática en afirmar que no puede invocarse
la insostenibilidad de una política como fundamento para evadir la obligación
de proteger los derechos fundamentales de los ciudadanos. Al respecto pueden
verse las sentencias C-288 de 2012 (MP Luis Ernesto Vargas Silva; AV Mauricio
González Cuervo y Nilson Pinilla Pinilla; SV Humberto Antonio Sierra Porto),
C-313 de 2014 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), C-870 de 2014 (MP Luis
Guillermo Guerrero Pérez; AV Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Mauricio González
Cuervo, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, María Victoria Calle Correa y Gloria
Stella Ortiz Delgado; SPV Luis Guillermo Guerrero Pérez y Jorge Iván Palacio
Palacio).
[2]
Corte Constitucional, Sentencia T-772 de 2003 (MP Manuel José Cepeda Espinosa).
[3]
Corte Constitucional, Sentencia T-772 de 2003 (MP Manuel José Cepeda Espinosa).
Al respecto ver también la Sentencia SU-360 de 1999 (MP Alejandro Martínez
Caballero).
[4]
Ver al respecto, PORRAS, Laura, “Viviendo del Rebusque:” A Study of How Law Affects public rebuscadores in Bogotá.
Investigación doctoral inédita.
martes, 4 de julio de 2017
Casos en los que podrá reclamarse por vía de Tutela, el reembolso de gastos médicos.
Sentencia T-171de 15 de abril de 2015. Corte Constitucional. Magistrado Ponente Dr. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub.
“No obstante, la
jurisprudencia ha establecido que sólo podrá reclamarse por esta vía el
reembolso de gastos médicos en los casos en que (i) los mecanismos judiciales existentes no sean idóneos atendiendo
a circunstancias específicas (ii) la
empresa prestadora de salud haya negado los servicios correspondientes y (iii) exista orden del médico tratante
que sugiera el tratamiento requerido, con independencia de que este se
encuentre adscrito a la EPS a la cual se encuentra afiliado el usuario”.
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