Sentencia C-169/14
Referencia: Expedientes D-9806,
9811, 9814, 9815, 9820, 9832, 9833 y 9835 (acumulados).
Actores:
Fernando Alberto García Forero y Eudoro Echeverri Quintana (D-9806), Manuel
Antonio Suarez Martínez (D-9811), Duvier Alfonso López Ortiz (D-9814), Pedro
Felipe Gutiérrez Sierra (D-9815), Carlos Eduardo Paz Gómez (D-9829), Ramiro
Bejarano Guzmán y Juan David Gómez Pérez (D-9832), Carlos Iván Moreno Machado y
Nicolás Lobo Pinzón (D-9833) y Jorge Humberto Muñoz Castelblanco (D-9835).
Demanda
de inconstitucionalidad contra los artículos 1 (parcial), 2, 3, 4, 5 (parcial),
6, 7, 8, 9, 10 (parcial), 11, 12 y 13 de la Ley 1653 de 2013 ‘Por la cual se regula un arancel judicial y se dictan otras
disposiciones’, así como contra la misma Ley en su integridad.
Magistrada
sustanciadora:
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá, D.C., diecinueve (19) de marzo de dos mil
catorce (2014).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
1. En
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los
artículos 40-6, 241-4 y 242-1 de la Constitución Política,
los ciudadanos Fernando Alberto García
Forero y Eudoro Echeverri Quintana (D-9806), Manuel Antonio Suarez Martínez
(D-9811), Duvier Alfonso López Ortiz (D-9814), Pedro Felipe Gutiérrez Sierra
(D-9815), Carlos Eduardo Paz Gómez (D-9829), Ramiro Bejarano Guzmán y Juan
David Gómez Pérez (D-9832), Carlos Iván Moreno Machado y Nicolás Lobo Pinzón
(D-9833) y Jorge Humberto Muñoz Castelblanco (D-9835) demandaron la Ley 1653 de 2013 ‘Por la cual se regula un arancel judicial y
se dictan otras disposiciones’, y algunos artículos de la misma en
específico. Mediante auto del dos (02) de septiembre de dos mil trece (2013) se
admitieron las demandas, y en virtud de los artículos 242 de la Constitución, y 7, 11
y 13 del Decreto 2067 de 1991, se ordenó
comunicar la iniciación del presente proceso al Presidente del Congreso de la República, al Director
de la DIAN, al
Ministerio de Justicia y del Derecho, a la Defensoría del Pueblo, al Instituto Colombiano de Derecho Procesal, a la Academia Colombiana
de Jurisprudencia, al Instituto
Colombiano de Derecho Tributario, al Programa Justicia Global y Derechos
Humanos, a la Corporación Excelencia
para la Justicia,
al Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad -DeJusticia-, a las Facultades de Derecho de las
Universidades Libre, del Valle, Externado de Colombia, y EAFIT. Asimismo, se dispuso correr
traslado del proceso al señor Procurador General de la Nación, como lo ordena el
artículo 7° del Decreto 2067 de 199, y fijar en lista las normas acusadas para
efectos de la intervención ciudadana, de conformidad con el inciso segundo del
artículo 7° del Decreto 2067 de 1991.
2. Cumplidos los trámites constitucionales y legales,
propios de los procesos de constitucionalidad, la Sala Plena de la Corte Constitucional
procede a decidir la demanda de la referencia.
II. NORMA DEMANDADA
3. La Ley 1653 de 2013 ‘Por la cual se regula un arancel
judicial y se dictan otras disposiciones’, es demandada
en su integridad. Algunas disposiciones fueron
acusadas también específicamente. Se trascribe a
continuación el texto íntegro de la
Ley conforme a su
publicación en el Diario Oficial No. 48.852 de 15 de julio
de 2013, y se resalta en negrilla lo cuestionado de forma específica:
“LEY 1653
DE 2013
(julio 15)
por la cual se regula un arancel judicial y se
dictan otras disposiciones.
El Congreso de la
República de Colombia
DECRETA:
Artículo 1°. Gratuidad de la justicia. La Administración de
Justicia será gratuita y su funcionamiento estará a cargo del Estado, sin
perjuicio de las agencias en derecho, costas, expensas y aranceles judiciales que se fijen de conformidad con la ley.
Artículo 2°. Naturaleza jurídica. El arancel judicial es una contribución
parafiscal destinada a sufragar gastos de inversión de la Administración de
Justicia.
Los recursos recaudados con ocasión del
arancel judicial serán administrados por el Fondo para la Modernización,
Fortalecimiento y Bienestar de la Administración de Justicia.
Parágrafo. La partida presupuestal de inversión que
anualmente asigna el Gobierno Nacional al sector jurisdiccional no podrá ser
objeto, en ningún caso, de recorte, so pretexto de la existencia de los
recursos adicionales recaudados por
concepto de arancel.
Artículo 3°. Sujeto activo. El arancel judicial se causa a favor del
Consejo Superior de la
Judicatura, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, o
quien haga sus veces, con destino al Fondo para la Modernización:
Descongestión y Bienestar de la Administración de Justicia.
El arancel judicial constituirá un
ingreso público a favor del Sector Jurisdiccional de la Rama Judicial.
Artículo 4°. Hecho generador. El arancel judicial se genera en todos
los procesos judiciales con pretensiones dinerarias, con las excepciones
previstas en la Ley
Estatutaria de la Administración de Justicia y en la presente ley.
Artículo 5°. Excepciones. No podrá cobrarse arancel en los
procedimientos arbitrales, de carácter penal, laboral,
contencioso laboral, de familia, de menores, procesos liquidatorios, de
insolvencia, de jurisdicción voluntaria, ni en los juicios de control
constitucional o derivados del ejercicio de acciones de tutela, populares, de
grupo, de cumplimiento y demás acciones constitucionales. No podrá cobrarse arancel judicial a las personas jurídicas de derecho
público, salvo las que pertenezcan al sector financiero o que sean vigiladas
por la
Superintendencia Financiera de Colombia, sin importar su
naturaleza jurídica y los colectores de activos públicos señalados como tales
en la ley cuando sean causahabientes de obligaciones dinerarias de alguna
entidad del sector financiero.
En los procesos contencioso
administrativos diferentes al contencioso laboral, cuando el demandante sea un
particular, se causará y pagará el arancel judicial de acuerdo con las reglas
generales previstas en la presente ley. Sin embargo, en caso de que prosperen
total o parcialmente las pretensiones, el juez ordenará en la sentencia que
ponga fin al proceso la devolución, total o parcial, del arancel judicial y
dará aplicación al parágrafo 1° del artículo 8° de esta ley.
Cuando el demandante sea una persona
natural y en el año inmediatamente anterior a la presentación de la demanda no
hubiere estado legalmente obligada a declarar renta, o cuente con amparo de
pobreza, el pago del arancel judicial estará a cargo del demandado vencido en
el proceso. En este caso, la base gravable serán las condenas económicas
decretadas en la sentencia. El juez que conozca del proceso, al admitir la
demanda, reconocerá tal condición, si a ello hubiere lugar. La circunstancia de
no estar obligado a declarar renta es una negación indefinida que no requiere
prueba.
En los procesos contencioso
administrativos diferentes al contencioso laboral cuando el demandado sea un
particular, se aplicará la misma regla prevista en el inciso anterior para las
personas que no están legalmente obligadas a declarar renta.
Cuando se demande ante una autoridad
administrativa en ejercicio de función jurisdiccional en aquellos asuntos en
los que esta y el juez tengan competencia a prevención para conocer de la
actuación, el arancel judicial se causará a favor de la autoridad
administrativa respectiva.
Parágrafo 1°. Quien utilice
información o documentación falsa o adulterada, o que a través de cualquier
otro medio fraudulento se acoja a cualquiera de las excepciones previstas en el
presente artículo, deberá cancelar, a
título de sanción, un arancel judicial correspondiente al triple de la tarifa
inicialmente debida, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere
lugar.
Parágrafo 2°. En las sucesiones procesales en las que
el causante hubiere estado exceptuado del pago del arancel judicial, será
obligatorio su pago, salvo que el causahabiente, por la misma u otra condición,
se encuentre eximido. El juez no podrá admitir al sucesor procesal sin que este
hubiere pagado el arancel judicial, cuando a ello hubiere lugar.
Parágrafo 3°. En los procesos de reparación directa no
se cobrará arancel judicial siempre que sumariamente se le demuestre al juez
que el daño antijurídico cuya indemnización se reclama ha dejado al sujeto
activo en situación de indefensión, de tal manera que cubrir el costo del
arancel limita su derecho fundamental de acceso a la administración de
justicia. En estos eventos, el juez deberá admitir la demanda de quien alegue
esta condición y decidir de forma inmediata sobre la misma. El Gobierno Nacional
reglamentará la materia.
Parágrafo 4°. Serán sujetos de
exención de arancel judicial las víctimas en los procesos judiciales de
reparación de que trata la Ley
1448 de 2011.
Artículo 6°. Sujeto pasivo. El arancel judicial está a cargo del
demandante inicial, del demandante en reconvención o de quien presenta una
demanda acumulada en procesos con pretensiones dinerarias. De la misma manera,
estará a cargo del llamante en garantía, del denunciante del pleito, del ad excludendum, del que inicie un incidente de liquidación
de perjuicios cuando no se trate del mismo demandante que pagó el arancel al
presentar la demanda y de todo aquel que ejerza una pretensión dineraria.
El demandante deberá cancelar el arancel
judicial antes de presentar la demanda y deberá acompañar a ella el
correspondiente comprobante de pago, salvo en los casos establecidos en el
artículo 5° de la presente ley. En caso de no pagar, no acreditar su pago o
hacer un pago parcial del arancel judicial, su demanda será inadmitida en los
términos del artículo 85 del Código de Procedimiento Civil.
El juez estará obligado a controlar que
el arancel judicial se haya pagado de acuerdo con lo establecido en la ley o
que la persona o el proceso se encuentren exonerados de pagar el arancel
judicial, de lo cual dejará constancia en el auto admisorio de la demanda.
El arancel se tendrá en cuenta al
momento de liquidar las costas, de conformidad con lo previsto en los artículos
393 del Código de Procedimiento Civil y subsiguientes. Al momento de liquidar
las costas solo se tendrá en cuenta el valor indexado del arancel judicial,
excluyendo del mismo las sanciones previstas en el parágrafo 1° del artículo 5°
de la presente ley.
Parágrafo 1°. En caso de litisconsorcio necesario,
el pago del arancel podrá ser realizado por uno cualquiera de los
litisconsortes. La misma regla se aplicará a los litisconsortes cuasinecesarios. Si el litisconsorcio es
facultativo, cada uno de los litisconsortes deberá pagar el arancel judicial.
En los eventos de coadyuvancia o llamamiento de oficio, no se causará el
arancel.
Parágrafo 2°. Si en
cualquier etapa del proceso se establece que no se ha pagado total o
parcialmente el arancel judicial, el juez realizará el requerimiento respectivo
para que se cancele en el término de cinco (5) días, so pena de aplicar las
consecuencias previstas para el desistimiento tácito, la perención o cualquier
otra forma de terminación anormal del proceso, según el estatuto procesal
aplicable.
Artículo 7°. Base gravable. El arancel judicial se calculará sobre
las pretensiones dinerarias de la demanda o de cualquier otro trámite que
incorpore pretensiones dinerarias.
Cuando en la demanda se incorporen
varias pretensiones dinerarias, todas ellas deberán sumarse con el fin de
calcular el valor del arancel judicial. Las pretensiones dinerarias que
incorporen frutos, intereses, multas, perjuicios, sanciones, mejoras o
similares se calcularán a la fecha de presentación de la demanda.
Las pretensiones dinerarias expresadas
en salarios mínimos legales mensuales, en moneda extranjera o cualquier otra
unidad de valor, deberán liquidarse, para efectos del pago del arancel
judicial, a la fecha de presentación de la demanda.
Artículo 8°. Tarifa. La tarifa del arancel judicial es del uno punto cinco por ciento (1.5%)
de la base gravable, y no podrá superar en ningún caso en total los doscientos
salarios mínimos legales mensuales vigentes (200smlmv).
Parágrafo 1°. Las
sumas pagadas por concepto de arancel judicial serán objeto de devolución al
demandante, en el evento en que el juez de única, primera o segunda instancia
no cumpla con los términos procesales fijados en la ley en relación con la
duración máxima de los procesos de conformidad con lo establecido en las normas
procesales.
El trámite de devolución del arancel
judicial podrá realizarse, a solicitud del sujeto pasivo que realizó el pago,
mediante el reembolso directo o mediante la entrega de certificados de
devolución de arancel judicial que serán títulos valores a la orden,
transferibles, destinados a pagar los tributos administrados por la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales (DIAN), en los términos que establezca el Gobierno Nacional.
No habrá lugar al reembolso al
demandante de lo pagado por concepto de arancel judicial cuando el demandado no
hubiere estado obligado a declarar renta en el año inmediatamente anterior al
momento de la presentación de la demanda. De igual forma, no estará obligado al
pago del arancel judicial el demandado vencido en el proceso, de conformidad
con lo establecido en el artículo 5° de la presente ley cuando el demandado no
hubiere estado obligado a declarar renta en el año inmediatamente anterior al
momento de presentación de la demanda.
La emisión y entrega de los certificados
de devolución de arancel judicial la efectuará la Dirección Ejecutiva
de Administración Judicial del Consejo Superior de la Judicatura o quien haga
sus veces, de acuerdo con el reglamento que para el efecto expida el Gobierno
Nacional.
El Director General de Impuestos y
Aduanas Nacionales (DIAN), adoptará los procedimientos que considere
necesarios, a fin de autorizar y controlar el pago de los Impuestos Nacionales
con los Certificados de Devolución de Arancel Judicial.
Parágrafo 2°. Cuando
la demanda no fuere tramitada por rechazo de la misma en los términos
establecidos en la ley procesal, el juez en el auto correspondiente ordenará
desglosar el comprobante de pago, con el fin de que el demandante pueda hacerlo
valer al momento de presentar nuevamente la demanda.
Artículo 9°. Pago. Toda suma a pagar por concepto de arancel judicial, deberá hacerse a
órdenes del Consejo Superior de la Judicatura – Fondo para la Modernización,
Descongestión y Bienestar de la Administración de Justicia, según lo reglamente
el Consejo Superior de la
Judicatura.
Una vez ejecutoriada la providencia que
imponga pago del arancel judicial, se remitirá copia de la misma al Consejo
Superior de la Judicatura,
Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial.
Toda providencia ejecutoriada que
imponga el pago del arancel judicial presta mérito ejecutivo.
Las sumas adeudadas por concepto de
arancel judicial a que se refiere esta ley serán considerados créditos de
primera clase de naturaleza fiscal, en los términos del artículo 2495 del
Código Civil.
Parágrafo. Para
efectos del pago y recaudo de que trata el inciso 1° de este artículo, el
Consejo Superior de la
Judicatura o quien haga sus veces podrá recaudar total o
parcialmente el arancel judicial a través de los bancos y demás entidades
financieras para lo cual señalará los requisitos exigidos para la autorización
y establecerá los convenios que estime pertinente, aplicado en lo que
corresponda el artículo 801 del Estatuto Tributario.
Artículo 10. Falta disciplinaria. Todos los
procesos deberán recibir un mismo trato en cuanto a su trámite e impulso.
Constituye falta disciplinaria gravísima del juez, retrasar, sin justificación,
la tramitación de los procesos en los
que no se causa arancel.
Artículo 11. Destinación, vigencia y recaudo. Destínense los recursos recaudados por
concepto de arancel judicial de que trata la presente ley para la descongestión
de los despachos judiciales y la implementación del sistema oral a nivel
nacional. El Consejo Superior de la Judicatura, o la entidad que haga sus veces,
tendrá la facultad de administrar, gestionar y recaudar el mismo, sin perjuicio
de que el recaudo se realice a través del sistema financiero.
Los recursos deberán priorizarse para atender
la implementación de los estatutos procesales que establecen el trámite de los
procesos en forma oral y por audiencias en la jurisdicción ordinaria y
contencioso administrativa en donde se causan los recursos del arancel
judicial, así como las mejoras y adecuaciones de la infraestructura física y
tecnológica destinada para garantizar un acceso eficiente a la administración
de justicia.
Parágrafo. De los recursos del arancel judicial se
destinará hasta el diez por ciento (10%) para la jurisdicción especial
indígena. El Consejo Superior de la Judicatura, o la entidad que haga sus veces, en
enero de cada año, informará a la
Mesa permanente de concertación indígena el valor total
recaudado por concepto de arancel judicial.
Artículo 12. Seguimiento. El Consejo Superior de la Judicatura deberá
rendir un informe trimestral a una Comisión Especial de Seguimiento conformada
por delegados del Congreso de la
República, el Ministerio de Justicia y del Derecho, el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Contraloría General
de la República
y a la
Procuraduría General de la Nación, acerca de la ejecución presupuestal de
las sumas recaudadas por concepto de arancel judicial, y todas aquellas que se
destinen a programas de descongestión y modernización de la Administración de
Justicia, construcción de infraestructura física e implementación de la
oralidad en los procedimientos judiciales.
Artículo 13. Régimen de transición. El Arancel Judicial de que trata la
presente ley se generará a partir de su vigencia y sólo se aplicará a los
procesos cuyas demandas se presenten con posterioridad a la vigencia de esta
ley.
Las
demandas presentadas con anterioridad a la vigencia de la presente ley, se
regirán por las disposiciones previstas en la Ley 1394 de 2010 y estarán obligadas al pago del
arancel judicial en los términos allí previstos.
Artículo 14. Vigencia y derogatorias. La presente
ley rige a partir de su promulgación y deroga la Ley 1394 de 2010, salvo para los efectos
previstos en el artículo anterior, así como todas las disposiciones que le sean
contrarias”.
III. LAS DEMANDAS
4. Los ciudadanos Fernando Alberto García
Forero y Eudoro Echeverri Quintana (D-9806), Manuel Antonio Suarez Martínez
(D-9811), Duvier Alfonso López Ortiz (D-9814), Pedro Felipe Gutiérrez Sierra
(D-9815), Carlos Eduardo Paz Gómez (D-9829), Ramiro Bejarano Guzmán y Juan
David Gómez Pérez (D-9832), Carlos Iván Moreno Machado y Nicolás Lobo Pinzón
(D-9833) y Jorge Humberto Muñoz Castelblanco (D-9835), interpusieron acción
pública de inconstitucionalidad contra toda la Ley 1653 de 2013 ‘Por la cual se regula un arancel judicial y
se dictan otras disposiciones’, o contra algunas de sus disposiciones. En
suma, los actores invocan como vulnerados los artículos 1, 2, 4, 5, 13, 22, 29,
58, 89, 90, 93, 95, 152, 153, 209, 228, 229, 333, 335, 338, 359, 363 de la Constitución. En
lo que sigue, se exponen las razones de inconstitucionalidad de cada demanda:
5. Expediente D-9806.- Los ciudadanos Fernando Alberto
García Forero y Eudoro Echeverri Quintana consideran que los artículos 4, 5, 6,
7 y 8 (parciales) de la Ley
1653 de 2013 desconocen los artículos 1, 2, 228, 229, 338, 89, 90, 93, 150, 333
y 335 de la
Constitución Política. Las acusaciones las sustentan así:
5.1. En primer lugar, sostienen que la Ley 1653 de 2013 introduce
tres reformas al arancel judicial, antes regulado en la Ley 1394 de 2010: (i) extiende
el arancel a procesos declarativos, (ii) suprime la cuantía como criterio
definitorio de la obligación de pagar el citado tributo, (iii) exige la
cancelación del gravamen al inicio y no al final del proceso. Luego proceden a
formular cargos de inconstitucionalidad contra las referidas disposiciones.
5.2. En su criterio, el artículo 6 (parcial)
de esta reforma viola los artículos 1, 2, 228 y 229 de
la Constitución. El
precepto –en lo demandado- define el sujeto pasivo del arancel, establece que
este debe cancelarse antes de presentar la demanda, que a esta última debe
acompañarse el comprobante de pago del arancel o de lo contrario la demanda
resulta inadmisible, y también que debe pagarse ese tributo en los incidentes
de liquidación de perjuicios. Dicen, respecto a su constitucionalidad, que según
la sentencia C-713 de 2008
la
Constitución no prohíbe establecer aranceles judiciales, pero
sí convertirlos en barreras de acceso a la justicia, que obliguen a las
personas a usar otros medios de composición de conflictos. Citan un párrafo,
que le atribuyen al mencionado fallo, en el cual se lee:
“[…]
la configuración del
arancel judicial no puede conllevar la imposición de barreras para que se vean
obligados a acudir ante los particulares investidos transitoriamente para hacer
uso de los mecanismos alternativos de administración de justicia”. Consideran
que esta reforma desincentiva el acceso a la justicia.
[1] El momento
en que se hace efectivo el arancel, y su monto, pueden convertir dicho tributo
en una
‘barrera’, la cual se traduce
a su juicio en una infracción del derecho de acceso a la justicia, de la
cláusula del Estado Social de Derecho (CP art 1); de los deberes de “
garantizar la efectividad de los principios,
derechos y deberes consagrados en la Constitución”, de “
asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo” (CP
art 2), y de darle prevalencia al derecho sustancial pues supedita esto último
al pago de un “
emolumento”.
5.3. Los accionantes
también consideran que las expresiones demandadas del artículo 4 (“procesos judiciales”) y 7 (“o de cualquier otro trámite que incorpore
pretensiones dinerarias”) de la
Ley 1653 de 2013 desconocen el principio de certeza de la ley
tributaria, previsto en el artículo 338 constitucional. Lo anterior porque el
arancel judicial es un tributo y, como tal, “debe
estar determinado con precisión en cada uno de sus elementos”. Explican que
esto no se cumple, en tanto el artículo 4 demandado establece como “hecho generador” de la contribución
exclusivamente los “procesos
judiciales con prestaciones dinerarias”, mientras que el artículo 7 define como la
base gravable las pretensiones dinerarias de la demanda o de “cualquier otro trámite”. De aplicarse
este último artículo, dicen, trámites como los incidentes de liquidación de
perjuicios quedarían cobijados por el arancel, mientras que de aplicarse el
primero las pretensiones del incidente de reparación de perjuicios no serían
gravables. Estas disposiciones no son entonces a su juicio racionales y exactas,
y por ende resultan contrarias al principio de legalidad que rige en materia
fiscal.
5.4. Argumentan
que el parágrafo 3 del artículo 5 de la
Ley 1653 de 2013 desconoce los artículos 89, 90 y 93
constitucionales, en concordancia con los artículos 1, 2 y 10 de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos y 2, 3, 4 5 del Pacto Internacional de Derechos Civiles
y Políticos. La citada norma legal establece que en los procesos de reparación
directa no se cobrará arancel cuando sumariamente se pruebe que el daño
antijurídico ha dejado al sujeto en situación de indefensión, y luego establece
que el gobierno nacional reglamentará la materia. A juicio de los ciudadanos, pese
a que el parágrafo cuestionado admite no cobrar el arancel en determinados
procesos de reparación directa, lo consagra para los demás casos, lo que a su modo
ver resulta inconstitucional, pues en ningún juicio de reparación por daños
antijurídicos imputables al Estado se debe tener que pagar un emolumento, como
condición previa de acceso. Lo anterior va en contravía del deber del
legislador ordinario, previsto según estos accionantes en la Ley Estatutaria de
Administración de Justicia, de no someter al arancel los procesos derivados de
acciones constitucionales.[2] Esta
trasgresión se verifica –en concepto de los ciudadanos- al constatar que según
los artículos 89 y 90 de la
Carta, la acción de reparación directa es una acción
constitucional y que, en consecuencia, los procesos a que den lugar deberían estar
exentos del gravamen. Además, sostienen que un arancel para procesos de este
tipo contradice el deber del Estado de responder patrimonialmente por los daños
antijurídicos que le sean imputables (CP art 90) y de darles prevalencia en el
orden interno a los tratados y convenios de derechos humanos ratificados por Colombia.
5.5. Finalmente,
sostienen que las expresiones cuestionadas de los artículos 5 y 8 de la Ley 1653 de 2013 desconocen
los artículos 150, 333 y 335 superiores. Los artículos 5 y 8 de la Ley prevén, en su criterio, que
cuando proceda la devolución del arancel, puede ser por medio de reembolso
directo mediante certificados de devolución, que serían “títulos valores a la orden, transferibles, destinados a pagar tributos
administrados por la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, en los
términos que establezca el Gobierno nacional”. Además establecen que en
determinados casos no hay lugar al reembolso al demandante, quién debe emitir y
entregar los certificados de devolución, le atribuye al director de la DIAN la función de fijar los
procedimientos para hacer efectivos esos certificados, y dice que cuando la
demanda sea rechazada procede desglosar el comprobante de pago. Los demandantes
estiman que estos aspectos son inconstitucionales porque la norma legal no fija
los “objetivos y criterios a los que debe
sujetarse el Gobierno” para el efecto. Consideran que la Constitución exige al
Congreso, en contraste, definir los objetivos y criterios en toda materia “relacionada con el manejo, aprovechamiento e
inversión de los recursos captados del público”, y que como en este caso no
se definieron la Ley
es inconstitucional. Además, el legislador no está actuando dentro de los
límites del bien común y, por el contrario, está obstaculizando el mandato
constitucional que le exige impedir “que
se obstruya o se restringa la libertad económica” (art. 333 CP).
6. Expediente
D-9811.- El ciudadano Manuel Antonio Suárez Martínez interpuso acción
pública contra los artículos 4, 5, 6, 7, 8 y 13 (parciales) por considerar que
desconocen los artículos 4, 13, 29, 95 numeral 9º, 229 y 363 de la Constitución Política.
Fundamenta sus censuras del siguiente modo:
6.1. En primer
lugar, sostiene que la expresión “en
todos los procesos judiciales con pretensiones dinerarias”, contenida en el
artículo 4 de la Ley,
desconoce los artículos 4, 29, 95, 229 y 363 Superiores, en la medida en que amplía
el espectro del hecho generador, extendiéndolo a todos los procesos judiciales
con pretensiones dinerarias, pero en compensación no limita a su vez el
gravamen “a un monto razonable en la
pretensión dineraria”, como sí lo hacía la Ley 1394 de 2010. Esta regulación implica que el
arancel judicial ha de cobrarse “tanto al
demandante que posee grandes recursos […] como también a aquella persona que, estando en una situación económica
precaria, espera que por vía judicial le paguen una letra de cambio”, lo
cual plantea problemas desde el punto de vista del derecho a la igualdad, y de
la progresividad en materia tributaria, “toda
vez que el legislador no analizó los indicadores mínimos de riqueza para
efectos de determinar la efectiva capacidad contributiva de los ciudadanos”.
6.2. En segundo
lugar, dice que el artículo 5 de la
Ley 1653 de 2013, en cuanto establece que no podrá cobrarse
el arancel sino a determinadas personas jurídicas de derecho público, introduce
una distinción que desconoce el principio de igualdad, el debido proceso, la
equidad y la justicia en el ámbito fiscal. Considera que en la medida en que
todas estas entidades tienen capacidad de pago, todas deben ser sujetas del
gravamen. Asimismo, aduce que el inciso 3 del artículo 5 de la Ley 1653 de 2013, según el
cual el pago del arancel corresponde al demandado vencido en juicio cuando el
demandante en el año anterior a la presentación de la demanda “no hubiere estado legalmente obligad[o] a declarar renta o cuente con amparo de
pobreza”, atenta contra el debido
proceso, la equidad y la justicia tributaria. Argumenta que el criterio
empleado en esta norma, para definir si una persona tiene capacidad
contributiva, es que haya sido derrotado en el proceso, lo cual pone a quien
sea vencido en juicio en una situación de desventaja. Bajo esa hipótesis, “además del pago de la condena que se imponga
en su contra, se ve obligado a contribuir por razón de la misma, o en su
defecto a demostrar que su contraparte [sí] estaba obligado a declarar renta” en el período referido. En cuanto al segmento del artículo 5,
parágrafo 2, en cuya virtud “[e]l juez no
podrá admitir al sucesor procesal sin que este hubiere pagado el arancel
judicial”, dice que desconoce el artículo 229 superior porque limita
injustificadamente el acceso a la justicia del sucesor procesal.
6.3. Por último,
el demandante solicita de manera general la declaración de inexequibilidad de
los demás preceptos cuestionados (los restantes apartes subrayados del
parágrafo 3 del artículo 5, del inciso 1º del artículo 6, el inciso 2º del
artículo 6, del parágrafo 1º del artículo 6, el parágrafo 2º del artículo 6º,
el artículo 7, el inciso 1º del artículo 8, el inciso 3º del parágrafo 1º del
artículo 8º y el inciso 1º del artículo 13). Explica brevemente el contenido de
dichas normas, las cuales en su concepto prevén “los sujetos pasivos, la base gravable, la tarifa, así como la forma y tiempo de pago del
arancel judicial”.[3]
Luego sostiene que esta regulación viola claramente los artículos 4, 13, 29,95,
229 y 363 Superiores, en cuanto trata de manera desigual a quienes no pagan
–debiendo hacerlo- el arancel judicial y quienes sí lo hacen o no tienen que
hacerlo, limitando al paso el derecho de los primeros a acceder en iguales condiciones
a la justicia. Por lo cual estima que estos artículos deben declararse también
inconstitucionales.
7. Expediente
D-9814.- El ciudadano Duvier
Alfonso López Ortiz promovió acción pública contra los artículos 6, 8 y 9 de la Ley 1653 de 2013, por
considerar que desconocen los artículos 1, 2, 4, 5, 13, 22, 29, 95, 228, 229,
338 y 363 de la
Constitución. Los argumentos en los cuales se funda su
pretensión son en esencia estos. El actor sostiene en primer lugar que la
imposición de un arancel judicial, a personas que se encuentren en incapacidad
de pagarlo, significa para estas últimas una restricción de su derecho de
acceso a la justicia, y un incumplimiento del deber que tiene el Estado de
proteger la tutela judicial efectiva. Las disposiciones cuestionadas parten en
su criterio de una concepción del arancel “que
asimila la administración de justicia no como función pública y un derecho fundamental sino como un
servicio público el cual puede ser gravado en su acceso”. El dinero que
debe pagar el administrado para acceder a la justicia se convierte entonces en “una tasa, […] en la medida en que señala el arancel judicial como una contraprestación
por el servicio prestado al interponer la demanda”. Esto, en su opinión,
contradice el artículo 228 de la Constitución. Y lo hace todavía más cuando el
gravamen se aplica a las demandas contra el Estado, pues implica que el Estado
grava a quien pretenda demandarlo. Por último, argumenta que las normas censuradas
contrarían los principios de equidad, eficiencia y progresividad (CP arts 338 y
363) en la medida en que asumen “que el
hecho de declarar renta genera igual capacidad tributaria, sin razonar la
realidad en la capacidad material adquisitiva”.
8. Expediente
D-9815.- El ciudadano Pedro Felipe Gutiérrez Sierra interpuso acción
pública contra el artículo 6 (parcial) de la ley 1653 de 2013 por considerar
que desconoce los artículos 13, 152 y 229 de la Constitución Política.
Sus argumentos de inconstitucionalidad son en síntesis los siguientes:
8.1. De un lado,
el actor plantea que la Ley
1653 de 2012, al exigir el pago del arancel judicial antes de la presentación
de la demanda, desconoce el principio de igualdad material (CP art 13). Bajo el
régimen anterior, el cobro del arancel estaba fundamentado -según este
demandante- en la presunción de capacidad para pagar el arancel, ya que el
obligado a hacerlo había obtenido una condena favorable y podía cancelar el
gravamen con un porcentaje de lo obtenido. Al contrario, el artículo 6
cuestionado modificó dicha presunción en tanto “parte del supuesto de que quien tenga una diferencia dineraria que
quiera someter a la administración de justicia tiene la capacidad económica
para sufragar el arancel judicial en el 1.5% de las pretensiones so pena de que
la demanda sea inadmitida”. Esta presunción es en su criterio
desproporcionada, porque asume que hay una relación directa entre la pretensión
económica y la capacidad económica de quien inicia un proceso, lo cual no tiene
a su modo de ver sustento alguno. Además, considera discriminatoria esa
presunción, respecto de quienes no tienen capacidad económica, definida por su
renta o riqueza, para cancelar el arancel judicial.
8.2. De otro
lado, el demandante aduce que el artículo 6 de la Ley 1653 de 2013 restringe el
derecho de acceso a la justicia. Sostiene que la jurisprudencia de esta Corte
ha interpretado este derecho como un mandato orientado a garantizar la remoción
de barreras económicas limitantes al acceso efectivo a la justicia (C-598 de
2011).[4] En
esa medida, el pago del arancel judicial como requisito de admisibilidad de la
demanda es una barrera económica, una limitante discriminatoria,
desproporcionada e irrazonable al acceso a la administración de la justicia,
que debe removerse. Precisó que tal exigencia es discriminatoria porque excluye
de la administración de justicia a quienes no tienen capacidad económica para
sufragar el arancel. Es desproporcionada en cuanto solamente impone a estos
últimos una barrera de acceso a la justicia.
8.3. Por último,
dice que este gravamen judicial, al fijarse como requisito de admisibilidad de
demandas dinerarias, debe regularse mediante ley estatutaria, de conformidad
con el artículo 152 superior. Expresa que “el
Congreso de la República,
no tiene la facultad de regular asuntos relacionados con el acceso a la
administración de justicia mediante ley ordinaria”.
9. Expediente
D-9820.- El ciudadano Carlos Eduardo Paz Gómez interpuso acción pública
contra los artículos 5, 6 y 8 (parciales) de la ley 1653 de 2013 por considerar
que desconoce los artículos 2, 13, 228 y 229 de la Constitución. Para
fundamentar sus acusaciones, expone lo siguiente:
9.1. En primer
lugar, dice que el aparte del artículo 5 de la ley 1653 de 2013, conforme al
cual “[n]o podrá cobrarse arancel en los
procedimientos arbitrales”, va en contravía de los artículos 2 y 13 Superiores.
Sostiene que si bien el arbitraje es un mecanismo alternativo de solución de
conflictos, no por ello puede exceptuarse del pago del arancel. Precisa que la Ley Estatutaria de
la Administración
de Justicia no otorgó al arbitraje ningún tipo de fuero especial ni exento del
pago del arancel, con lo cual la norma cuestionada introduce un trato desigual
e injustificado entre quienes acuden a la justicia, pues quienes lo hagan a la
justicia arbitral no deben pagar arancel, mientras que entre quienes necesitan
acudir a la justicia ordinaria, habrá quienes no puedan hacerlo debido a su
falta de capacidad para sufragar el arancel.
9.2. En segundo
lugar, el accionante argumenta que la cancelación del arancel, como requisito
de la admisibilidad de la demanda de conformidad con los apartes demandados del
artículo 6, desconoce los artículos 2, 13 y 229 de la Carta. La exigencia del
pago del arancel al inicio del proceso, a quienes no tienen recursos económicos
para sufragarlo, contraría en su opinión el deber del Estado de asegurar un
orden justo, en cuanto limita injustificadamente el derecho a acceder a la
justicia, con lo cual les desconoce asimismo su derecho a la igualdad. La
disposición cuestionada impone entonces, a su modo de ver, una carga adicional,
desproporcionada y discriminatoria sobre los hombros de quien no cuenta con
recursos para sufragar el arancel, pues necesariamente, para acceder a la
justicia, deberá solicitar el amparo de pobreza.
9.3. Finalmente,
el actor estima que las expresiones demandadas del artículo 8 de la ley 1653 de
2013, que hacen referencia a la tarifa del arancel, así como a determinadas
características, procedimientos y excepciones de devolución y reembolso del
gravamen, desconocen los preceptos contenidos en los artículos 228 y 229
superiores. Estas disposiciones generan a su juicio denegaciones anticipadas de
justica, pues exoneran del arancel a pocas personas, entre ellas a quienes tengan
amparo de pobreza, pero esto es a su vez excepcional por ejemplo para las
personas jurídicas.[5]
Estas normas desconocen entonces la prevalencia constitucional del derecho
sustancial sobre el procesal y quebrantan el derecho a acceder en condiciones
de igualdad a la administración de justicia.
10. Expediente
D-9832.- Los ciudadanos Ramiro Bejarano Guzmán y Juan David Gómez Pérez
interpusieron acción pública contra los artículos 1 y 2 (parciales), 3, 4, 5 y
6 (parciales), 7, 8, 9, 10 (parcial), 11, 12 y 13 (parcial) de la Ley 1653 de 2013 ‘Por la cual se regula un arancel judicial y
se dictan otras disposiciones’. Los artículos y fragmentos no expresamente
demandados, dicen los actores, no son por sí mismos inconstitucionales, pero
deben declararse inexequibles por ser accesorios a lo principal. Se invocan
como vulnerados los artículos 2, 13, 22, 29, 228, 229, 345 y 359 de la Constitución Política.
Igualmente plantean que la Ley
1653 de 2013 desconoce el artículo 93 Superior, en concordancia con los
artículos 1, 8 y 29 lit. a), b) y c) de la Convención Interamericana
sobre Derechos Humanos, así como el artículo 14 del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos. Las razones que ofrecen en apoyo de su
pretensión, se relacionan enseguida:
10.1. Tras
referenciar la jurisprudencia de esta Corte acerca del arancel judicial, y
definir las diferencias entre este régimen y el anterior (Ley 1394 de 2010),
los ciudadanos dicen que el arancel judicial, tal como está regulado en la Ley 1653 de 2013, no es una
contribución parafiscal. Uno, porque la causación se produce por el
requerimiento de administración de justicia, y este servicio no se presta -en
los casos definidos por la ley- a menos que se pague el arancel. Dos, porque se
causa en todo tipo de proceso con pretensiones económicas, salvo las hipótesis
excepcionales reguladas en la misma Ley. Tres, porque según el artículo 5,
parágrafo 1°, cuando se ha ocultado información, o se ha faltado a la verdad,
para sustraerse de la obligación de pagar el arancel, se debe cobrar este
último “al triple de la tarifa
inicialmente debida”, lo cual le quita connotaciones tributarias para darle
características punitivas, expresamente reconocidas por la norma referida. El
que -según esto- no sea una contribución parafiscal, hace que el arancel
judicial se convierta en una renta nacional. Y esto, a su vez, lo torna
inconstitucional, por cuanto una renta nacional con destinación específica se
encuentra prohibida por el artículo 359 de la Constitución Política.
10.2. La
regulación del arancel es, en su criterio, también contraria a los principios
de equidad, progresividad y eficiencia tributarios, así como a lo previsto en el
artículo 345 Superior. En cuanto al desconocimiento de los principios de
equidad, progresividad y eficiencia, expresan que “ninguna de las medidas tenidas en cuenta como base gravable atienden a
la capacidad de pago del sujeto actor”, en tanto el valor de las
pretensiones en los procesos judiciales, sobre todo los declarativos, “no acredita en manera alguna la capacidad
económica”, y finalmente personas
carentes de cualquier recurso económico pueden ser actores con pretensiones de considerable
cuantía, con lo cual se termina gravando con más a quienes tienen menos
recursos, que a quienes cuentan con rentas o riquezas superiores. Por lo demás,
señalan que al expedirse la Ley
1653 de 2013 (julio) ya se había aprobado el presupuesto de rentas, y que en él
no podía estar este arancel, de modo que tampoco podía percibirse como un
ingreso público, de conformidad con el artículo 345 de la Carta, que prescribe que en
tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el
presupuesto de rentas.
10.3. La
acusación final es que los artículos 1, 4, 5, 6, 7 y 10 (parciales), violan el
derecho de acceso a la justicia y a contar con garantías judiciales de
conformidad con los artículos 228 y 229, así como la Convención Americana
y el Pacto de Derechos Civiles y Políticos. Sostienen que el cobro del arancel
judicial, como requisito previo al inicio de los procesos judiciales, desconoce
el principio de gratuidad de la justicia en cuanto condiciona la puesta en
funcionamiento del aparato judicial a la cancelación del emolumento. El cobro
del arancel, en estas condiciones, quebranta además el derecho a la defensa de
otros derechos y al debido proceso, lo cual es particularmente restrictivo
respecto del parágrafo 2 del artículo 5 de la Ley 1653 relativo a las sucesiones procesales. La
ley cuestionada atenta, en consecuencia, también contra el derecho a la
igualdad (CP art 13) de quienes no tengan capacidad económica para cancelar el
arancel por cuanto establece un trato diferente e injustificado entre estas
personas y quienes sí cuentan con recursos para sufragarlo.
11. Expediente
D-9833.- Los ciudadanos Carlos Iván Moreno Machado y Nicolás Lobo
Pinzón interpusieron acción pública contra la Ley 1653 de 2013 ‘Por la cual se regula un arancel judicial y se dictan otras
disposiciones’ por considerar que desconoce los artículos 2, 13, 29, 28,
229, 152 y 153 de la
Constitución Política. Sustentan su demanda con las
siguientes razones:
11.1. Según los
actores, la introducción del cobro del arancel judicial, como requisito de
admisibilidad de la demanda, no constituye una mera regulación del arancel
judicial sino un cambio a la estructura orgánica esencial de la administración
de justicia. Por esa razón, la ley demandada debió aprobarse por el trámite de
las leyes estatutarias, y como no ocurrió así debe declararse inexequible por
contradecir el artículo 152 literal b) de la Constitución. La
jurisprudencia de esta Corporación, en su concepto, ha dejado claro que el
arancel está diseñado para afectar a quien sí cuenta con la capacidad económica
para sufragarlo (C-713 de 2008), y por lo mismo este arancel es radicalmente
distinto del previsto en la Ley
1394 de 2010. La Corte
encontró que el primeo no afectaba la estructura de la administración de
justicia en la medida en que (i) debía ser pagado una vez terminado el proceso
que lo generaba, (ii) sólo era exigible en los procesos ejecutivos, y (iii)
únicamente se generaba en los caso en los que la cuantía del proceso ejecutivo
respectivo excediera los 200 salarios mínimos mensuales. En contraste,
argumentan, el arancel previsto en la nueva ley, sí modifica la estructura
esencial de la administración de justicia, principalmente porque (i) al exigir
el pago del arancel judicial antes de la presentación de la demanda se “está
alterando el elemento esencial para poner en marcha la administración de
justicia”, además de ser ahora (ii) exigible en todos los procesos judiciales,
incluyendo los declarativos, y (iii) a todo el que lleve a la justicia una
pretensión dineraria.
11.2. Aparte de
lo anterior, los actores argumentan que la Ley 1653 de 2013 desconoce los derechos al acceso
a la justicia e igualdad, en tanto exige el pago del arancel antes de la
admisión de la demanda. Esta forma de cobrar el tributo, se basa desde su
perspectiva en una suposición errada, según la cual todos los ciudadanos tienen
recursos suficientes, antes de iniciar el proceso, para cancelar el arancel
judicial. Al imponer el gravamen sobre la base de esa presunción, el legislador
crea una barrera injustificada de acceso a la justicia a quienes no cuentan con
la capacidad económica referida. Lo cual, por consecuencia, acarrea un
desconocimiento del derecho al debido proceso. En su concepto, una de las
formas de ejercer el derecho de defensa es proponiendo demanda de reconvención,
denunciando el pleito o llamando en garantía. La exigencia contenida en el
artículo 6 de la Ley
1653 de 2013, relativa al pago del arancel judicial a quien quiera defenderse
mediante el ejercicio de alguna de estos mecanismos, resulta entonces
violatoria del debido proceso de todas las personas que no tengan capacidad
económica para cancelar el arancel.
12. Expediente
D-9835.- El ciudadano Jorge Humberto Muñoz Castelblanco interpuso acción
pública contra los artículos 5 y 6 (parciales), y 8 de la ley 1653 de 2013 por
considerar que desconocen los artículos 1, 13, 58, 209, 228 y 229 de la Constitución Política.
Sus argumentos son estos:
12.1. En primer
lugar, dice que el arancel, como requisito de admisibilidad de la demanda,
desconoce el artículo 1 de la
Constitución, en tanto al privar de justicia a las personas sin
capacidad económica, las conduce en cierta medida a tomarse la justicia en sus
propias manos. Viola también el derecho a acceder a la administración de
justicia, al establecer como condición previa e indispensable para acceder a
determinado tipo de procesos la cancelación del gravamen. Esta regulación del
arancel desconoce asimismo el derecho a la igualdad porque establece un trato
diferente entre quienes tienen capacidad económica y quienes no. Es también
discriminatorio, en tanto el legislador no ha previsto mecanismos alternativos
que permitan a quienes no tienen capacidad económica resolver sus conflictos en
condiciones de igualdad frente a quienes pueden acceder a la administración de
justicia. Esta circunstancia, a su juicio, configura una omisión legislativa
relativa. El artículo 8 (parcial) de la
Ley 1653 de 2013, en cuanto se refiere a la tarifa y a los
trámites de devolución del arancel judicial, desconoce a su juicio el artículo
95, numeral 9, de la
Constitución porque constituye un tributo respecto del cual
el legislador omitió incluir como condición “que el contribuyente debe pagar este impuesto proporcionalmente al
beneficio que recibió y no al beneficio esperado”. Agrega que el legislador
no estableció procedimientos para determinar los costos y beneficios que
inciden en una tarifa y las técnicas de medición y valoración económica que
convergen en dicha determinación, y que esto desconoce los artículos 95 y 338
de la
Constitución Política.
IV. INTERVENCIONES
Ministerio de Justicia y del Derecho
13. El señor Viceministro de Justicia y del Derecho
(E),[6]
solicita declarar exequible la Ley
1653 de 2013. Sostiene que esta ley tiene como propósito darle continuidad al
arancel judicial, pero rediseñándolo en algunos puntos, en la medida en que su
versión anterior era poco efectiva. La idea -según la exposición de motivos- es
gravar no sólo al demandante exitoso, que sea favorecido con una condena
judicial, como ocurría en el régimen anterior, sino también y en especial a
quien presente demandas infundadas o incluso temerarias, que congestionen la
administración de justicia, para prestar un servicio más efectivo. En cuanto a
las acusaciones puntuales, este Ministerio las estima infundadas por las
siguientes razones.
14. Dice que el artículo 5 de la Ley 1653 de 2013, no viola el
principio de igualdad. Dicha disposición prevé las excepciones a la obligación
de pago del arancel. Una de esas excepciones cubre determinadas entidades de
derecho público, pero no las que “pertenezcan
al sector financiero o que sean vigiladas por la Superintendencia
Financiera […] y
los colectores de activos públicos señalados como tales en la ley cuando sean
causahabientes de obligaciones dinerarias de alguna entidad del sector
financiero”. Esta norma establece un trato diferenciado entre entidades de
derecho público, pero en concepto del Ministerio está justificado, pues las
entidades de derecho público que se dedican a actividades financieras o
mercantiles generan sus propios recursos, mientras que las demás no lo hacen y
operan con base en el presupuesto general de la nación. También se exceptúan
del arancel los procesos arbitrales, lo cual a su juicio también se justifica,
no sólo porque la justicia arbitral es una forma especial de composición de los
conflictos, sino además debido a que no es un servicio gratuito y tiene
regulación tarifaria especial, prevista en la Ley 1563 de 2012 y el Decreto 1829 de 2013. Por
lo demás, la justicia arbitral no requiere ni de la estructura ni los procedimientos
judiciales, razón por la cual no tendría sentido gravar también sus procesos.
15. Sostiene asimismo que el artículo 8, inciso 3, de la Ley 1653 de 2013 no vulnera
tampoco el derecho a la igualdad. La disposición establece que el demandante no
tiene derecho al reembolso de lo pagado cuando el demandado no haya estado
obligado a declarar renta en el año anterior al de la presentación de la
demanda. Esta norma, en opinión del Ministerio, antes que conculcar el derecho
a la igualdad, trata de evitar que sobre el demandado recaiga no sólo la
condena, sino además las costas judiciales y también el arancel, pues si no
estuvo obligado a pagar renta en el año inmediatamente anterior, podría verse
expuesto a soportar una carga financiera onerosa, en detrimento del principio
de equidad. La decisión de imponer siempre el arancel al demandado vencido en
juicio, sin importar su capacidad económica, sí que violaría en su criterio los
principios de justicia, equidad y progresividad.
16. Tampoco viola, en su criterio, el derecho a la
igualdad, la diferencia entre la base gravable del arancel que debe pagar el
demandante y el que debe pagar el demandado (art 5 inc 3 Ley 1653 de 2013).
Para el demandante, la base gravable se calcula sobre las pretensiones
dinerarias, mientras para el demandado el cálculo se hace sobre la condena
económica decretada en la sentencia. Esto se explica, según el Ministerio, en
que al demandado se le cobra el arancel al final del proceso, cuando ya se
conoce la condena, mientras al demandante se le exige al principio, cuando es
incierta incluso la condena. Además, como el demandado vencido se condena a las
costas procesales, sumarle a esa carga el pago del arancel con fundamento en
las pretensiones puede tornarse en inequitativo y desproporcionado.
17. La acusación contra la Ley, por presunto
desconocimiento del artículo 345 de la Constitución, no la comparte. Dice que el
precepto constitucional invocado no es infringido por una norma que instaure
una contribución parafiscal, pues los tributos de esta naturaleza “no engrosan el monto global del presupuesto
nacional”. De modo que la contribución podría percibirse, sin incorporarla
en el presupuesto nacional, y sin violar el artículo 345 de la Carta. Sostiene,
al respecto: “[e]n conclusión, los recursos del presupuesto nacional quedan aislados de
las distintas contingencias presupuestales, en cuanto a que su manejo,
administración y ejecución se hará exclusivamente en la forma dispuesta en la
ley que los crea y se destinarán sólo al objeto previsto en ella, de manera que
no se presenta violación a la prohibición de recibir renta que no esté prevista
en el presupuesto”. Por otra parte, afirma que el arancel es en efecto una
contribución parafiscal, en tanto grava sólo a los usuarios de la justicia,
tiene una destinación específica a la descongestión del aparato judicial, y es
impuesta por la ley. No es una tasa por cuanto no se paga a título de “retribución [c]on ocasión de un servicio” sino para acceder al ejercicio de una
función pública, y “aun cuando se
partiera de la noción de servicio público, el pago no guarda relación directa e
inescindible con los beneficios recibidos con ocasión del servicio prestado”.
18. En cuanto a los cuestionamientos por violación de
los principios de equidad y progresividad, los considera infundados. El arancel
no se cobra a quienes en el año inmediatamente anterior a la presentación de la
demanda no hayan estado obligados a declarar renta. Lo cual indica que la
declaración de renta en ese período determina, en conjunto con otros factores,
el deber de pagar el tributo. La declaración de renta -dice- es un indicio de
capacidad de pago, de modo que la regulación demandada del arancel cumple con
las exigencias de gravar a quien tiene capacidad contributiva. La regulación
está, por lo demás, hecha para excluir del deber cancelar el arancel a quienes
no cuenten con recursos económicos. Además, la forma de cobrar el arancel
contribuye a cumplir el principio de eficiencia (CP art 363).
19. Finalmente, expresa que la Ley no desconoce el derecho de
acceso a la justicia. Uno, porque prevé un grupo suficiente de hipótesis en que
se excluye el pago del arancel: excepciones en función de la naturaleza del
proceso, de la naturaleza de las pretensiones, de la naturaleza del sujeto
pasivo del arancel, y del estado de vulnerabilidad o indefensión de este
último. El nuevo arancel persigue además la finalidad legítima de desincentivar
la activación indebida de la justicia. Y por último porque con él se grava sólo
un segmento de los procesos tramitados en la rama, quedando la mayoría de estos
desgravada. Tampoco comparte la acusación por desconocimiento de la reserva de
ley estatutaria, pues en las sentencias C-713 de 2008, C-368 de 2011 y C-643 de
2011 la Corte
Constitucional sostuvo que el arancel judicial no es materia
reservada a ese tipo de ley en tanto su contenido no afecta la estructura
orgánica de la administración de justicia.
Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales -DIAN-
20. La
DIAN le pide a esta Corte declarar exequible la Ley 1653 de 2013.Dice que el
objetivo de esta reforma “busca encaminar
a los ciudadanos a la utilización de los mecanismos alternativos de resolución
de conflictos previos a la utilización de los despachos judiciales; y pretende
la consecución de recursos […] consiguiendo
de esta manera dar eficacia al derecho que se considera violado [a acceder
a la justicia]”. Este arancel, a su
modo de ver, no es entonces obstáculo para acceder a la administración de
justicia, sino herramienta para fomentar una justicia celera, eficiente y
cumplida. Aparte, señala que en los casos de amparo de pobreza se exonera al
sujeto del pago del arancel, con lo cual se advierte -a su modo de ver- que la Ley no afecta a las personas
de escasos recursos, beneficiadas por dicho amparo. La Ley prevé además varias
hipótesis de procesos en los que no aplica el arancel. En tanto el gravamen se
aplica en proporción a la cuantía de la pretensión, considera que es equitativo
y progresivo, en cuanto “que se paga
proporcionalmente el que más pretende más ingresos obtiene por tanto tiene
mayor capacidad económica y por ende la carga impositiva puede ser mayor”.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
21. Mediante apoderado, el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público le pide a la
Corte declare exequible la Ley, por las razones contenidas en la sentencia
C-643 de 2011. En esa ocasión se estudió -según la entidad que interviene- la
constitucionalidad de la Ley
1394 de 2010, y la Corte
la declaró exequible. Los interrogantes resueltos en esa ocasión se
corresponden con los planteados en esta. Por lo cual concluye solicitando “se falle en el mismo sentido”.
Instituto Colombiano de Derecho Procesal -ICDP-
22. El ICDP solicita a la Corte declarar inexequibles “los varios preceptos acusados”. Después
de mostrar los antecedentes inmediatos del arancel judicial, contenidos en las
Leyes 270 de 1996, 1285 de 2009 y 1394 de 2010, y de referir las sentencias de la Corte en las cuales se
revisó la constitucionalidad de los mismos, la intervención indica que el arancel
regulado en la Ley
1653 de 2013 es muy distinto en “su
contexto, presupuestos, resultados y mecanismos” de cuanto había
anteriormente. Dice específicamente que el nuevo arancel “presenta dos fundamentos nunca antes vistos”, ya que aplica por
regla general a todos los procesos judiciales con pretensiones dinerarias y
además se paga antes de presentar la demanda. Estas dos notas hacen de este, en
concepto del ICDP, un gravamen “altamente
contradictorio con los lineamientos constitucionales de la igualdad y acceso a
la justicia”. Agrega, al respecto, que “tener
que prepagar como regla general, para obtener una alternativa estatal de
solución de conflicto, riñe abiertamente con el principio de gratuidad de la
justicia”. La decisión del legislador, de ordenar la inadmisión por el no
pago del arancel, es un castigo injustificable, sobre todo porque hay otras
maneras de cobrar dicho tributo.
Corporación Excelencia para la Justicia -CEJ-
23. La
CEJ le pide a la
Corte declarar la inexequibilidad “de la Ley
1653 de 2013 […] en la medida en que
las características sobre el arancel judicial en ella establecidas son una
evidente violación a principios y derechos cardinales de la Constitución Política,
como lo son el derecho fundamental de acceso a la Administración de
justicia, el de acción, el de igualdad, y el de defensa”. En esta
intervención se sostiene que el arancel judicial, según quedó luego de la
reforma demandada en este proceso, entraña la creación de una “limitación injustificada en el acceso a la Administración de
Justicia”. Dice al respecto que “[e]l hecho que el tributo sea cobrado al inicio
del proceso, lo instituye como un requisito para iniciar los procesos judicial
que no están excluidos y por ende, las personas con recursos limitados no
podrán acceder fácilmente al servicio público”. En su criterio, esta
regulación puede constituirse en una “barrera”
de acceso para la “clase media”, pues
mientras los sectores con mayor capacidad de pago pueden acceder a la justicia
cancelando el gravamen, y los más desfavorecidos solicitando el amparo de
pobreza, los individuos de la clase media “dudarían
más en adoptar la posibilidad de solucionar sus controversias por vía del
sistema judicial puesto que ello podría afectar sus finanzas fuertemente”.
24. En concepto de la CEJ, esta modalidad del arancel judicial podría
implicar, en casos de conflicto, o bien la necesidad de hacer arreglos extra
judiciales que podrían distar de una composición justa de las diferencias, o
bien a una desviación de recursos normalmente destinados a satisfacer
necesidades básicas hacia el pago del gravamen. La intervención cita además un
resultado de la “Gran Encuesta Nacional
de Necesidades Jurídicas”, realizada en conjunto por el Ministerio de
Justicia y del Derecho y la
Cámara de Comercio de Bogotá, según el cual la proporción de
necesidades jurídicas resueltas por la administración de justicia es del 13%
para la población en general. Lo cual es tenido en cuenta por esta
interviniente como una muestra de que ya de por sí la justicia atiende un
porcentaje bajo de conflictos de la población en general, y que este arancel lo
que haría sería reducirlo aún más. Esto conduce, a su modo de ver, a que además
se viole el derecho a la igualdad de trato, pues habrá personas con mayores
opciones que otras de obtener una composición de sus controversias por parte de
un juez.
Universidad Libre de Bogotá – Facultad de Derecho
25. La Universidad Libre de Bogotá solicita declarar
inexequible la Ley
1653 de 2013. Para sustentar esta solicitud, dice que las demandas tienen en
común el cuestionamiento de normas que contemplan “la causación, sujeto pasivo, tarifas, pago y destinación del [a]rancel judicial”, y que en su criterio
son inconstitucionales. En su opinión, si estas se llegaran a declararse
inexequibles, se afectaría la constitucionalidad de la Ley en su integridad, porque
aquellas regulan aspectos claves y estructurales de esta última. Con todo,
considera que en este proceso se expuso una razón por sí misma suficiente para
declarar inexequible la totalidad de la
Ley, y es que no se aprobó como una ley estatutaria. Sostiene
que el arancel judicial configurado por esta Ley es una barrera para acceder a
la justicia, y que como tal se convierte en un asunto orgánico o esencial de la
administración de justicia, objeto por lo tanto de reserva de ley estatutaria.
Observa que al estudiar la constitucionalidad del arancel previsto en la Ley 1394 de 2010, la Corte no lo consideró como
materia sujeta a reserva de ley estatutaria. Pero advierte que entre esta
regulación y la de la Ley
1394 de 2010 hay diferencias: ahora el gravamen es previo y se amplía a todo
tipo de procesos con pretensiones dinerarias, lo que antes no ocurría. Estiman
entonces que esta decisión debe ser independiente de la adoptada a propósito de
la Ley 1394 de
2010.
26. Aparte de lo anterior, en el escrito que coadyuva
las demandas se sostiene que el arancel viola los principios no destinación
sectorial de las rentas nacionales, de equidad, justicia y progresividad
tributaria. Aunque la ley lo clasifica como una contribución parafiscal, en el
fondo es una renta nacional: es la prestación que se paga para obtener a cambio
un servicio, y no grava una condena favorable, sino en principio el acceso a la
justicia. El que sea entonces -de acuerdo con esto- una renta, es a su juicio
indicativo de que se viola la
Constitución, pues el arancel tiene destinación específica.
Pero además, considera que la propia regulación es contraria a los principios
de igualdad o equidad tributarias, pues en principio la base gravable se
calcula sobre las pretensiones dinerarias, pero cuando el demandante no haya
estado obligado a declarar renta en el año anterior a la presentación de la
demanda, o cuente con amparo de pobreza, el pago del arancel debe hacerlo el demandado
vencido en el proceso, y no sobre la base de la pretensión dineraria inicial,
sino sobre la base de condenas decretadas en la sentencia. Esto da la idea de “inestabilidad y de no claridad de la base a
gravar”. A lo cual se agrega que la
Ley prevé la misma tarifa de arancel para todas las personas,
con independencia de su capacidad económica.
27. La
Ley 1653 de 2013 es también, en su criterio, contraria al
derecho de acceso a la justicia, que presupone el de gratuidad como regla
general. La decisión de establecer el arancel, en el modo como lo hace la
norma, invierte este principio de gratuidad y lo convierte en la excepción. Sostiene
esta intervención que si bien hay algunas excepciones al deber de pago del
arancel judicial, estas representan la minoría de negocios objeto de la
administración de justicia. La norma, al excluir del pago del arancel a quienes
cuenten con amparo de pobreza, promueve conductas encaminadas a pretender dicho
amparo incluso en hipótesis para las que no está previsto. Dice que la Corte, al examinar el
arancel judicial establecido en la
Ley 1394 de 2010, lo declaró exequible y conforme al derecho
de acceso a la justicia al constatar que la obligación de pago era excepcional,
aplicable a determinados procesos en específico, y no la regla general. El
arancel de la Ley
1653 de 2013, al aplicarse a procesos declarativos y ejecutivos, iniciados por
pretensiones dinerarias, son la gran mayoría de los que se adelantan ante la
administración de justicia. Por lo mismo, la gratuidad es ahora la excepción y
no la regla.
Instituto Colombiano de Derecho Tributario -ICDT-
28. El ICDT sostiene en su concepto que la Ley 1653 de 2013 debe
declararse inexequible. En su criterio, la naturaleza jurídica del arancel
establecido en esta Ley se ajusta más a las características de una tasa que de
una contribución parafiscal. Sin desconocer que la Corte ha clasificado el
arancel en anteriores ocasiones como una contribución parafiscal, el Instituto
afirma que en especial la configuración actualmente vigente del arancel se
parece más a la de una tasa. Primero, no grava a un sector económico o social,
como lo hacen las contribuciones parafiscales, sino por regla general a todos
los que presenten pretensiones dinerarias o realicen las actuaciones que dan
lugar a ello, previstas en la
Ley. Segundo, se origina en la realización de una actividad
pública y de interés general, y la actividad sólo se lleva a cabo por la
solicitud del contribuyente. Tercero, si bien la actividad por la cual se paga
el arancel corresponde a una función pública en cierto sentido indispensable
para el contribuyente, eso -según el ICDT- “en
nada desvirtúa su naturaleza de tasa […] pues las tasas pueden tener origen en funciones públicas, en la
prestación de servicios públicos o en el uso de bienes de dominio público. […]
nada se opone a que se cobre una tasa por
el desarrollo de una función pública que sea indispensable para el contribuyente”.
29. Tomando en consideración que el arancel de la Ley 1653 de 2013 es una tasa,
la intervención refiere algunas notas de este último, que considera de
relevancia constitucional. Dice que el hecho generador no es del todo claro.
Por regla general el arancel se paga por la presentación demandas con ‘pretensiones dinerarias’. Pero esto no
aclara si las demandas contencioso administrativas de impuestos, en las cuales
se solicita la nulidad de un acto administrativo de determinación y liquidación
de tributos podrían considerarse dinerarias, aun cuando en ellas no se pida una
condena pero sí un pronunciamiento sobre un acto que por sí mismo tiene
pretensiones dinerarias. Aparte, observa que el arancel se paga antes de que se
dé el hecho generador, pues es condición previa e indispensable de la
interposición de la demanda, y no es suficiente para que esta última sea
admitida. Con lo cual, un sujeto podría pagar el arancel, y luego obtener un
pronunciamiento de inadmisibilidad de su demanda o pretensión dineraria. El
hecho generador es por lo demás amplio, y el grupo de sujetos pasivos lo es
igualmente. La base gravable es distinta, según si el sujeto pasivo es
demandante o demandado.
30. Esta estructura del arancel, en concepto del
Instituto Colombiano de Derecho Tributario, viola los principios de justicia y
equidad (CP art 363). El gravamen se calcula sobre el valor estimado de las
pretensiones dinerarias, sin que este hecho sea “indiciario o revelador de capacidad contributiva”. El monto de la
detracción, definido con este método, tampoco tendría “necesaria relación con el costo del servicio de administración de
justicia”. Para darle algo de progresividad, el legislador exonera del pago
del arancel a quienes en el año anterior a la presentación de la demanda no
hayan estado obligados a declarar renta. Pero la declaración de renta no revela
la capacidad económica para sufragar la tasa. Dice, a este respecto: “[l]os
criterios tenidos en cuenta por la ley para que una persona se encuentre
obligada a declarar toman en cuenta los ingresos brutos y el patrimonio bruto,
no las rentas o ganancias propiamente dichas, de manera que la obligación de
declarar no significa que los declarantes necesariamente tengan la capacidad de
efectuar el pago de la tasa en el monto previsto en la ley”.
31. La nueva modalidad de arancel, sostiene el ICDT,
es diferente de las controladas por la
Corte en anteriores oportunidades. El tributo ahora es más
amplio, y no se aplica -como en la versión anterior- sólo a los procesos
ejecutivos con pretensiones iguales o superiores a 200 salarios mínimos
mensuales; el momento de la causación es diferente, pues en la actualidad se
causa antes de iniciar el proceso, mientras que antes se causaba al final y
sobre las condenas efectivamente “decretadas
y satisfechas”. La tarifa de la tasa que se demanda en este proceso no
consulta tampoco, como debería hacerlo según el artículo 338 de la Carta, el costo de la
actividad que se ofrece en contraprestación. El monto del arancel se mide, en
este contexto y en los casos definidos en la ley, en función de las
pretensiones dinerarias, y no del costo que implica el proceso o trámite que
haya de iniciarse. Y a partir de todo lo anterior, concluye: “[…] si se analizan en su conjunto las
características del arancel judicial demandado, dada su amplitud, generalidad y
el momento de su exigibilidad, el Instituto estima que el mismo constituye un
claro impedimento u obstáculo para acceder a la administración de justicia […]”.
Intervenciones ciudadanas
32. El ciudadano Diego Pardo Amézquita interviene para
pedir que declare inexequibles los artículos 4, 5, 7, 8 y 13 (parciales), y 6 y
9 de la Ley 1653
de 2013. La Ley,
en su concepto, no supera un juicio de proporcionalidad. Primero, entre las
finalidades que persigue esta modalidad de arancel, según la exposición de
motivos acompañó la iniciativa, se encontraba la de desincentivar la
presentaciones de acciones infundadas o incluso temerarias, propósito que a
juicio del ciudadano equivaldría al de descongestionar la administración de
justicia. Estima que la constitucionalidad de este propósito es discutible,
pues en su interpretación la Corte Constitucional ha sostenido en la sentencia
C-470 de 2011 que la descongestión judicial no es un fin sí mismo. Admite que
en todo caso la medida es idónea para conseguir los fines que se propone, pero
señala que como medio es innecesaria y desproporcionada. En cuanto a la falta
de necesidad, considera que se pueden obtener recursos para financiar la
justicia por muchos otros medios. Igualmente, se puede procurar la
racionalización en el aprovechamiento del servicio de justicia, mediante
instituciones como el juramento estimatorio. La acusación de desproporción de
la medida, en fin, la sustenta en que se hace un sacrificio mucho mayor al
imponer barreras económicas de acceso a la justicia, que el beneficio obtenido
con estas últimas.
33. En otra intervención, los ciudadanos Nillyreth
Garzón Rincón, Sandra Yolima Ospina Sabogal, Laura Carolina Mantilla de Valera,
Fredy Albeiro Amaya Páez y Sara Milena Aguirre Barrera le pide a la Corte declarar inexequibles
los artículos 4, 5, 6, 7 y 8 de la ley 1653 de 2013 “por no estar acordes con los artículos 1, 2, 89, 90, 93, 150, 228,
229, 333, 335 y 338 de la
Constitución”. El artículo 6 demandado viola a su juicio
la cláusula del Estado Social de Derecho y el acceso a la justicia, en tanto cierra
el espacio para acceder a la administración de justicia. Los artículos 4 y 7
acusados son, en su opinión, inconstitucionales pues definen de una manera
insuficientemente clara los elementos de la obligación tributaria, ya que en el
primero de ellos se prevé el pago del arancel en procesos judiciales con
pretensiones dinerarias, y en el segundo se dice que debe pagarse en cualquier
tipo de trámite que incorpore pretensiones de esa misma naturaleza. El artículo
5 parágrafo 3° sería también inconstitucional, en su opinión, debido a que
establece “cortapisas” para
determinados procesos de reparación directa, sin tener en cuenta que se puede
tratar de víctimas reales de daños antijurídicos imputables al Estado.
Sostienen que el tributo desconoce el principio de progresividad tributaria,
toda vez que no analiza los indicadores de riqueza para determinar la capacidad
contributiva. Advierten que los títulos expedidos para devolución del arancel,
podrían pagarse a su titular inicial por un valor inferior al nominal, con
detrimento patrimonial para este último.
34. El ciudadano Isaac Alfonso Devis Granados interviene
en este proceso para solicitarle a la Corte Constitucional
que declare inexequible la Ley
1653 de 2013. Sostiene que esta modalidad de arancel “restringe el acceso a la [j]usticia
a los más pobres”, con lo cual se violan los derechos a acceder a la
administración de justicia y a la igualdad, en tanto sólo podrán obtener una
decisión judicial para sus conflictos quienes puedan pagar por ella. La
determinación del legislador, de configurar el arancel judicial en la forma
prevista en la Ley
1653 de 2013, no sólo no remueve -en su criterio- las barreras existentes para
acceder a la justicia, sino que por el contrario las crea. Lo cual no sólo es
entonces contrario a los principios citados, sino además a la idea de Estado Social
de Derecho (CP art 1).
35. La ciudadana Doris Carolina Hernández Hernández
presenta intervención en la cual pide, asimismo, declarar inexequible la Ley 1653 de 2013. Luego de
referir la jurisprudencia constitucional sobre arancel judicial, dice la
interviniente que de acuerdo con la Corte Constitucional
aunque el arancel no es por sí mismo inconstitucional, “no cualquier regulación” del mismo se ajusta a la norma de normas.
En esta ocasión, considera que la configuración del gravamen es
inconstitucional, y que esta conclusión se infiere del inciso segundo del
artículo 6 de la Ley,
que “por tratarse de una regla esencial
en la regulación legal termina por afectar la constitucionalidad de toda la
ley”. El artículo 6 prevé que el arancel debe pagarse antes de presentar la
demanda, y convierte así la detracción regulada en una barrera de acceso a la
justicia. Esta modalidad del arancel es en su criterio desproporcionada, pues
si bien persigue un fin legítimo (recursos para la rama judicial) y es idónea
para conseguirlo, resulta innecesaria, porque pueden obtenerse recursos para la
rama de otro modo menos gravoso, incluso mediante arancel, si se adopta una
regulación como la que existía antes de esta Ley (en la Ley 1394 de 2010). Además la
considera desproporcionada pues implica un “intenso
sacrificio”, en aras de un moderado mejoramiento del recaudo del arancel.
36. El ciudadano Juan Diego Buitrago Galindo
interviene para pedir la declaratoria de inexequibilidad de la Ley. En su concepto, el
derecho de acceso a la administración de justicia prohíbe la imposición de
gravámenes que impidan la puesta en marcha de la justicia, y eso es lo que
ocurre con el arancel demandado. Por otra parte, el artículo 5 parágrafo 3
establece que en los procesos de reparación directa no se cobra arancel a quien
demuestre sumariamente que el daño antijurídico lo dejó en situación de indefensión,
pero esa regulación viola el principio de predeterminación de los tributos en
tanto la Ley no
define cómo se determina si una persona queda en situación de indefensión. La Ley es también inconstitucional,
en la norma que exige el pago del arancel en la generalidad de procesos de
reparación directa, porque desconoce el deber superior que tiene el Estado de
reparar los daños antijurídicos que le sean imputables (CP art 90). Finalmente,
considera que esta configuración del arancel viola los principios de equidad y
progresividad, en la medida en que grava por igual a todas las personas
jurídicas, sin tener en cuenta que no todas tienen la misma capacidad de pago,
que el deber de declarar renta no es por sí mismo indicativo de esa capacidad,
que resulta desproporcionado imponer un gravamen tributario a quien tenga la
condición de víctima de un daño antijurídico imputable al Estado.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
37. En el concepto No. 5647 del 4 de octubre de 2013,
el señor Procurador General de la Nación,[7] le
solicita a esta Corte declarar inexequible la totalidad de la Ley 1653 de 2013. Estima que
no es procedente el cargo de violación a la reserva de ley estatutaria en este
caso, por cuanto no estamos ante una regulación de la estructura orgánica de la
administración de justicia. También juzga imprósperos los cargos por desconocimiento
del derecho a la igualdad, interpuestos contra el precepto que excluye del
arancel los procesos arbitrales y las pretensiones elevadas por determinadas
entidades de derecho público. Sostiene que estos casos están justificadamente
excluidos del tributo: el primero porque implica necesariamente costos para
quienes activan la justicia arbitral, y está bien no sumar otros que
desincentiven su uso; el segundo porque “buena
parte” de las entidades públicas gravadas con la exacción son sociedades
economía mixta o empresas industriales y comerciales del Estado, que se
asemejan más, en sus actividades y régimen, a las empresas privadas.
38. En lo referente a la violación del artículo 345 de
la Constitución,
al establecer una contribución no prevista antes en el presupuesto, la
considera inepta, y solicita a la
Corte inhibirse al respecto. Sostiene que los actores no
prueban que en el presupuesto no hubiese una partida para este ingreso, y
además dejan de considerar, en su razonamiento, el hecho de que el arancel
estuviera previsto desde antes de la
Ley 1653 de 2013, si bien con otra configuración, en la Ley 1394 de 2010. Igualmente, la Vista Fiscal
considera que esta no es una renta nacional con destinación específica, pues no
es un impuesto, en la medida en que tiene destinación específica y se cobra a
un grupo de personas, que son las que se describen en la Ley. Al no ser entonces un
impuesto, independientemente de si es una tasa o una contribución, el arancel
no desconocería la prohibición del artículo 359 Superior.
39. La Procuraduría General de la Nación sostiene asimismo
que la Ley 1653
de 2013 no viola el principio de certeza tributaria. La lectura de la Ley, en conjunto con sus
antecedentes, muestran que es lo suficientemente clara en su hecho generador y
base gravable. “[L]a existencia de un proceso judicial con
pretensiones dinerarias causa el arancel”; este es el hecho generador. Y el
“tributo se calcula sobre las
pretensiones dinerarias contenidas en la demanda o en cualquier otro trámite”;
esta es la base gravable. También considera que el artículo 5 inciso 3
demandado respeta el derecho a la igualdad. Dicha disposición establece que el demandado,
en ciertos casos, es el obligado a pagar el arancel, y se prevé una base gravable
distinta que la aplicable para casos en los cuales sea el demandante el sujeto
pasivo del tributo. Esta regulación no viola el derecho a la igualdad en la
medida en que, por una parte, en algunos casos el demandado debe pagar el
arancel sobre la misma base que el demandante, y es cuando resulta vencido en
juicio y se ve obligado a restituirle al demandante inicial gravado la cuantía
desembolsada por este. Cuando debe cancelar el arancel sobre una base distinta,
en todo caso no habría una desigualdad de trato, ya que nunca se da el caso que
en un mismo proceso singular el demandado y el demandante sean obligados a
cancelar dicho tributo, con lo cual no habría dos elementos por comparar.
40. El Ministerio Público considera que aun cuando la
formulación de pretensiones dinerarias no es indicativo de capacidad de pago,
eso no implica por sí mismo que el arancel judicial de la Ley 1653 de 2013 desconozca el
principio de progresividad tributaria. Asumir que sí es indicio de capacidad de
pago el solo hecho de elevar una pretensión dineraria, implicaría en otros
casos asumir conclusiones inaceptables, como que una demanda de gran cuantía
haría impróspero un amparo de pobreza, o que una acción de baja cuantía
demostraría escasa capacidad contributiva. Esto no significa que el arancel sea
regresivo, según el Procurador General, por cuanto la Ley claramente excluye del
pago del mismo a las personas con amparo de pobreza o que en el año
inmediatamente anterior no hayan estado en la obligación de declarar renta, lo
cual en su criterio es suficiente para eliminar las dudas sobre su
progresividad. Si bien admite que no todo obligado a declarar renta tiene
efectivamente capacidad de pago, de cualquier forma la Ley excluye del pago del
arancel a los beneficiarios de un amparo de pobreza, con lo cual cubre todo el
ámbito de las personas incapacitadas para pagar el arancel.
41. Sin perjuicio de lo anterior, el Procurador
General de la Nación
estima que el arancel, con las modificaciones que le introduce la Ley 1653 de 2013, viola el
derecho de acceso a la justicia (CP art 229). La Ley introduce una reforma con tres cambios:
amplía el hecho generador, cambia la base gravable y adelanta el momento del
pago del arancel. Esto supone una restricción “directa” en un derecho fundamental, que si bien no está
definitivamente prohibida por la Constitución, sí exige someter la medida a un
juicio estricto de proporcionalidad. El fin de obtener más recursos para la
justicia es legítimo, ya que “con la
expedición de la Ley
1394 de 2010, se esperaba obtener doscientos mil millones de pesos anuales
[…], pero al 31 de diciembre de 2011 l recaudo fue de nueve
mil millones de pesos”. Los medios escogidos son eficaces para ello, pero
no son necesarios ni proporcionados. Dice el Jefe Supremo del Ministerio Público
que, aun cuando la reforma tenía como propósito aumentar el recaudo, los
problemas a este respecto no se debían al diseño anterior sino a ineficiencia
administrativa. Lo que hace esta Ley es trasladar los efectos de esa
inoperancia en el recaudo a los usuarios de la justicia, en detrimento de su
posibilidad de acceder a este servicio.
42. Agrega a lo anterior que aun cuando el arancel
puede desincentivar la promoción de procesos infundados o temerarios, también
puede desalentar la iniciación de procesos fundados y con pretensiones justas.
La ampliación del hecho generador, a buena parte de los procesos, no tiene
tampoco justificación. “[E]xiste el deber”, dice la Vista Fiscal, “de explicar las razones que permiten
ampliar a su cobro a procesos diferentes a los ejecutivos, por un motivo
básico: se está incrementando el campo de aplicación de una restricción a un
derecho fundamental”. El arancel, en su concepto, se justifica en los
procesos ejecutivos, en tanto se tiene claridad sobre la obligación, y esta
sería además expresa y exigible. La expectativa en este tipo de procesos se
funda en la naturaleza de la obligación. En contraste, en los procesos
declarativos, en los cuales si bien puede haber pretensiones dinerarias, la
expectativa de reconocimiento del derecho patrimonial está menos fundada, pues
la obligación no es clara, expresa y exigible, como la que da lugar a procesos
ejecutivos. En este tipo de procesos, el cobro del arancel sería un
desincentivo, pues es una obligación real (la tributaria) contra una condena
favorable apenas posible o probable. En cuanto a que estos problemas acarrean
un vicio material de inexequibilidad sobre la totalidad de la ley, y no sólo
sobre algunos de sus elementos, lo justifica así:
“Estas situaciones podrían ser corregidas si se cambia
la modalidad del cobro del arancel judicial.[8] Sin
embargo, esta jefatura estima que esas correcciones son tan gruesas, que
implica rehacer la Ley
casi en su integridad, tarea que, a su vez, es competencia del Congreso de la República. Por esa
razón, esta Vista Fiscal solicitará a la Corte Constitucional
que declare la inconstitucionalidad de la norma acusada”.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1. De conformidad con lo
dispuesto en el artículo 241 numeral 4 de la Constitución Política,
la Corte es
competente para conocer de la presente demanda.
Inhibición
de la Corte en
lo que atañe a algunos cuestionamientos, y pronunciamiento de fondo respecto de
los demás
2. El Ministerio Público le pide a esta Corte inhibirse
de emitir un juicio de fondo en lo relativo a la acusación contra la Ley 1653 de 2013 por violación
del artículo 345 de la
Constitución, que plantean dos actores en el expediente D-9832. Aun cuando ningún otro interviniente aduce que deba haber un
pronunciamiento inhibitorio respecto de censuras diferentes a esa, la Sala Plena estima, por
su parte, que debe inhibirse de hacer un juicio de mérito, también, en lo
relacionado con las acusaciones contra los artículos 5 y 8 de la Ley por supuesta infracción de
los artículos 150, 333 y 335 de la
Carta, que contiene la demanda del expediente D-9806; y lo
mismo debe ocurrir con los cuestionamientos contra el artículo 5 por presunto
desconocimiento del derecho a la igualdad, que se formula en los expedientes
D-9811 y D-9820. A
continuación expondrá los motivos de la inhibición en estos puntos:
2.1. En lo relativo al cargo contra la totalidad de la Ley 1653 de 2013, por violar
el mandato del artículo 345 Superior, los demandantes del expediente D-9832 no
explican por qué una Ley, que rediseña un tributo previamente existente,
desconoce la prohibición constitucional expresa de “percibir” en tiempo de paz contribución o impuesto que no figure
en el presupuesto de rentas. Para empezar, no demuestran que el arancel
judicial no estuviera previsto en el presupuesto de rentas vigente al expedirse
la Ley 1653 de
2013. Pero además no explican por qué rediseñar
un tributo preexistente (el arancel)
equivale a percibir un
impuesto o una contribución, que es lo que prohíbe, para tiempos de paz, la
norma constitucional invocada. Sus razones son entonces inciertas, poco específicas e
insuficientes.
2.2. La censura contra los artículos 5 y 8, por
supuesta infracción de los artículos 150, 333 y 335 de la Carta, no es tampoco apta
(D-9806). Los actores sostienen que en dichas normas el legislador creó la
posibilidad de devolver el dinero pagado a título de arancel al inicialmente
gravado, mediante reembolso directo o por medio de entrega de certificados que
serían títulos valores a la orden, transferibles y destinados a la satisfacción
de obligaciones tributarias administradas por la DIAN. Dicen que el
legislador incurrió en una omisión, violatoria de los artículos 150 numeral 19
literal d), 333 y 335 de la
Carta, en tanto expidió las citadas disposiciones sin definir
previa o simultáneamente los principios a los que debe sujetarse el Gobierno
para regular la materia y, al paso, afectar las libertades económica y de
empresa. Esta acusación no se funda en argumentos claros, pertinentes, específicos ni suficientes. Primero, no es clara
la razón por la cual las actividades definidas en las normas demandadas son
aquellas a las que se refiere el artículo 150 numeral 19 literal d) de la Carta. Los demandantes
se limitan a sostener que lo son, pero sin exponer claramente por qué. Segundo,
supuesto que sean actividades cuya regulación por parte del Gobierno deba estar
precedida de una ley marco, no se especifica
de manera suficiente por qué hay
una omisión, si ya existe una ley marco sobre la materia.[9] Tercero,
en este contexto, la acusación carece de pertinencia
pues se insinúa como una exigencia de expedición de una ley marco
específica y exclusivamente referida a las operaciones a realizarse por
concepto del arancel judicial, lo cual no es en principio un argumento de
inconstitucionalidad, pues prima facie la Constitución no lo
exige.
2.3. Por
último, hay dos acusaciones por violación del derecho a la igualdad, dirigidas
contra el artículo 5, en dos de los puntos que regula. En la demanda del
expediente D-9811 se considera violatorio del principio de igualdad no gravar
con arancel a toda las entidades públicas; en la acción del expediente D-9820,
el cuestionamiento de desigualdad se dirige contra el fragmento que excluye del
arancel las pretensiones dinerarias de procesos arbitrales. Al respecto, debe
reiterarse que “para que se configure un
cargo de inconstitucionalidad por violación del principio de igualdad, no basta
con que el actor manifieste que las disposiciones acusadas establecen un trato
diferenciado para ciertas personas y que ello es contrario al artículo 13 de la Constitución, sino
que debe expresar, además, las razones por las cuales considera que tal
diferencia de trato resulta discriminatoria”.[10]
En las dos acciones públicas referidas no se satisface, sin embargo, esa mínima
carga. Los actores se limitan a denunciar una desigualdad en la aplicación del
arancel, pero sin señalar, con razones suficientes para despertar una mínima
sospecha de inconstitucionalidad, por qué es discriminatorio introducir una
diferencia en la regulación del arancel tomando en cuenta esos factores (el
tipo de proceso y el tipo de entidad pública).
3. Los demás cargos son: (i) contra la
totalidad de la Ley
por violación de los artículos 13, 152, 153, 228 y 229 de la Carta; (ii) contra el
artículo 1 (parcial) por vulnerar el artículo 229 Superior; (iii) contra los
artículos 2 (parcial) y 3, por desconocimiento del artículo 359 Fundamental;
(iv) contra el artículo 4, por infringir los artículos 4, 29, 93, 95, 228, 229,
338 y 363 de la
Constitución, en concordancia con los artículos 1, 8 y 29
lit. a), b) y c) de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos -CADH-, así como
el artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos -PIDCP-;
(v) contra el artículo 5 (parcial), por desconocer los artículos 2, 4, 13, 29,
89, 90, 93, 228, 229, 359 y 363 de la
Carta; (vi) contra el artículo 6, por violar los artículos 1,
2, 4, 13, 29, 93, 95, 228, 229 y 363 del Estatuto Fundamental, en concordancia
con los artículos 1, 8 y 29 literales a), b) y c) de la CADH y 14 del PIDCP; (vii)
contra el artículo 7, por infringir lo dispuesto en los artículos 4, 13, 29, 95,
228, 229, 338 y 363 de la Carta;
(viii) contra el artículo 8, por
desconocer los artículos 2, 4, 13, 29, 95 numeral 9º, 229, 338 y 363 del
Estatuto Superior; (ix) contra los artículos 8 y 9, por violar lo previsto en
los artículos 1, 2, 4, 5, 13, 22, 29, 95, 228, 229, 338 y 363 de la Constitución; (x)
contra el artículo 10, por desconocer
los artículos 228 y 229 de la Constitución, y garantías procesales previstas en
la CADH y el
PIDC; (xi) contra los artículos 11, 12, 13 y 14 por infringir los artículos 2,
13, 228, 229 y 359 del Estatuto Superior.
La Corte estima que estos cargos son aptos para
provocar un juicio de fondo.
4. En
efecto, no hay solicitudes de inhibición respecto de estas acusaciones, y la Sala observa que cada una está
respaldada por razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y
suficientes. Son claras en tanto no carecen por completo de inteligibilidad ni
presentan una oscuridad insuperable; ciertas,
porque no proyectan interpretaciones de las normas que conforman el juicio (las
legales demandadas y las constitucionales invocadas), en términos que resulten
evidentemente equívocas, manifiestamente erróneas o en alto grado subjetivas; pertinentes, ya que plantean a primera
vista una confrontación de validez constitucional de las normas cuestionadas; y
específicas y suficientes,
en la medida en que las afirmaciones más importantes de las censuras no están
por completo huérfanas de fundamentos. Por lo mismo, la Corte procederá a
identificar y exponer los problemas jurídicos y a resolverlos de fondo.
Presentación del caso y planteamiento de las
cuestiones jurídicas
5. Varios
ciudadanos impugnan la constitucionalidad de toda la Ley 1653 de 2013 ‘Por la cual se regula un arancel judicial y
se dictan otras disposiciones’, o de algunas de sus disposiciones, porque
supuestamente violan los artículos 1, 2, 4, 5, 13, 22, 29, 58, 89, 90, 93, 95,
152, 153, 209, 228, 229, 338, 359 y 363 de la Carta. Las entidades pertenecientes
a la rama ejecutiva que intervienen en este proceso (Ministerios de Justicia y
del Derecho, y de Hacienda y Crédito Público, y la DIAN) le solicitan a la Corte declarar exequibles
todas las disposiciones de la Ley
1653 de 2013. El resto de intervenciones, presentadas por expertos y ciudadanos
(CP art 242), lo mismo que el Concepto Fiscal, piden declarar inexequibles o
bien algunas disposiciones de la
Ley, o bien la
Ley 1653 de 2013 en su integridad. Esta última solicitud la
fundamentan en que la Ley
1653 de 2013 está afectada en su totalidad por un vicio de
inconstitucionalidad, o en que lo están sus normas principales (las que definen
los elementos estructurales del tributo), y aunque en este último caso los demás
preceptos no sean por sí mismos inválidos, deben seguir la suerte de lo
principal y declararse igualmente inexequibles.
6. La Corte Constitucional
considera que este debate le plantea múltiples problemas jurídicos, que irá
identificando a lo largo de la sentencia. No obstante, todos ellos se pueden
agrupar en dos interrogantes principales, y son los siguientes: (i) ¿Podía
regularse mediante ley ordinaria el arancel judicial previsto en la Ley 1653 de 2013?; y (ii) ¿Desconoce
el arancel judicial regulado en la
Ley 1653 de 2013 la cláusula del Estado Social de Derecho,
los fines esenciales del Estado, la supremacía constitucional, los derechos al
debido proceso, a acceder a la administración de justicia, a la igualdad, a la
paz, a la prevalencia del derecho sustancial sobre el adjetivo, a la reparación
integral del daño antijurídico causado por el Estado, y los principios
tributarios de legalidad, progresividad, equidad y justicia?
7. A
continuación, y con el fin de hacer claridad sobre el acto sujeto a control, la Corte en primer lugar
expondrá el contenido de la Ley
1653 de 2013 y mostrará cuáles fueron los principales cambios que introdujo en
la regulación del arancel judicial. Luego, abordará el primer interrogante
mencionado en el párrafo anterior, relacionado con la reserva de ley
estatutaria en la regulación de un arancel judicial como el previsto en la Ley 1653 de 2013, y finalmente
se pronunciará sobre la segunda cuestión referida, descomponiéndola en tantos
problemas como sea necesario para resolver las demandas de inconstitucionalidad
(CP art 241 num 4).
El arancel judicial regulado en la Ley 1653 de 2013. Los
principales cambios que introdujo
8. La Ley de 1653 de 2013 ‘por la cual se regula un arancel judicial y
se dictan otras disposiciones’ contiene catorce artículos. El objeto
principal de la misma es redefinir los elementos del arancel judicial, que
antes estaban previstos en la Ley
1394 de 2010 ‘por el cual se regula un
arancel judicial’. El primer artículo de la Ley 1653 de 2013 establece que la Administración de
Justicia estará a cargo del Estado, y contempla el principio de gratuidad, sin
perjuicio de las agencias en derecho, costas, expensas “y aranceles judiciales que se fijen de conformidad con la ley”. El
arancel es definido en la Ley
1653 de 2013 como un tributo, y específicamente como “contribución parafiscal” (art 2).[11] Los
elementos de esta especie tributaria los define la Ley así:
8.1. Hecho generador. El arancel judicial se
causa por regla general en los “procesos
judiciales con pretensiones dinerarias” (art 4). Lo cual significa que es
susceptible de cobrarse, en principio, ante una pretensión que sea convertible
en dinero. La Ley
agrega que también se genera en procesos no judiciales que se surtan ante
autoridades administrativas en ejercicio de función jurisdiccional, en aquellos
asuntos en los que estas y el juez tengan competencia a prevención. El arancel
no se genera entonces en los procesos (judiciales o administrativos ante
autoridades con jurisdicción) en los cuales no se formulen pretensiones
dinerarias.
Sin
embargo, no en toda clase de procesos con pretensiones dinerarias se cobra el
arancel judicial. Según el artículo 5 de la Ley, “[n]o podrá cobrarse” en los procedimientos
arbitrales, penales, laborales, contencioso laborales, de familia, de menores,
liquidatorios, de insolvencia, de jurisdicción voluntaria, de control
constitucional o de acción de tutela, y en los derivados de acciones populares,
de grupo, de cumplimiento, “y demás
acciones constitucionales”. En los procesos provocados por la acción
constitucional de reparación directa (CP arts 89 y 90) no se cobra el arancel
cuando se pruebe sumariamente ante el juez “que
el daño antijurídico cuya indemnización se reclama ha dejado al sujeto activo
en situación de indefensión”, y que cobrarlo en esas condiciones limitaría el
derecho a acceder a la justicia. Las víctimas, en los procesos judiciales de
reparación de que trata la Ley
1448 de 2011 ‘Por la cual se dictan medidas de atención,
asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y
se dictan otras disposiciones.’, tampoco están obligadas en ese contexto a cancelar el arancel.
8.2. Sujeto pasivo. El tributo está en
principio a cargo del “demandante
inicial”, del “demandante en
reconvención” o de quien “presenta
una demanda acumulada en procesos con pretensiones dinerarias” (art 6).
Cuando el demandante sea persona natural y no haya estado en la obligación de
declarar renta en el año inmediatamente anterior a la presentación de la
demanda, el “demandado vencido en el
proceso” debe hacerse cargo, al final de este último, del pago del arancel.
La Ley prevé que debe
pagar la detracción en su caso quien realice el hecho generador en su condición
de “llamante en garantía”, de “denunciante del pleito”, de
interviniente “ad excludendum”, y
quien inicie un incidente de liquidación de perjuicios, siempre que en este
último caso “no se trate del mismo
demandante que pagó el arancel al presentar la demanda y de todo aquel que
ejerza una pretensión dineraria”. Debe pagar el arancel uno cualquiera de
los litisconsortes necesarios o cuasinecesarios, pero todos y cada uno de los
litisconsortes facultativos debe hacerlo individualmente.
El
gravamen no se cobra, sin embargo, a ciertos sujetos. A las entidades públicas
en principio no se les exige el pago de la exacción, pero sí a las entidades
del mismo orden que “pertenezcan al
sector financiero o [s]ean vigiladas
por la
Superintendencia Financiera de Colombia, sin importar su
naturaleza jurídica y los colectores de activos públicos señalados como tales
en la ley cuando sean causahabientes de obligaciones dinerarias de alguna
entidad del sector financiero” (art 5). Tampoco se exige a las personas
naturales que cuenten con amparo de pobreza (art 5), o que en el año
inmediatamente anterior a la presentación de la demanda no hubieren estado
obligadas a declarar renta (art 5 inc 3, y art 8 par 1 inc 3). En los eventos
de coadyuvancia o de llamamiento de oficio, no se causa el arancel (art 6 par
1). Cuando en una sucesión procesal el causante haya estado exento del tributo,
eso no exime automáticamente del mismo al sucesor, salvo que este tenga
independientemente las condiciones para eximirse por su parte (art 5 par 2).
8.3. Base gravable. En general, el arancel se
calcula sobre las pretensiones dinerarias planteadas en la demanda o en
cualquier otro trámite de los que se definen en la Ley (art 7). Cuando se
incluyan varias pretensiones dinerarias, todas ellas deben sumarse para fijar
la base gravable con el tributo demandado. Si a las pretensiones se incorporen “frutos, intereses, multas, perjuicios,
sanciones, mejoras o similares”, estas se “calcularán a la fecha de presentación de la demanda”. Las
pretensiones formuladas en salarios mínimos legales mensuales, en moneda
extranjera o en cualquier otra unidad de valor, se liquidarán al momento de la
presentación de la demanda (art 7). Cuando el demandante sea una persona
natural, y no haya estado obligado a declarar renta en el año inmediatamente
anterior a la presentación de la demanda, quien debe pagar el arancel es el “demandado vencido en el proceso”. En
ese caso, la base gravable la conforman “las
condenas económicas decretadas en la sentencia” (art 5 inc 3). La misma
base gravable aplica cuando se trate de un proceso contencioso administrativo
diferente al contencioso laboral en el cual el demandado sea un particular (art
5 inc 4).
8.4. Tarifa. La tarifa del arancel es del uno
punto cinco por ciento (1.5%) de la base gravable, y no puede superar “en ningún caso” los doscientos (200)
salarios mínimos legales mensuales vigentes (art 8). La Ley prevé “a título de sanción” un arancel judicial correspondiente “al triple de la tarifa inicialmente debida”,
sin perjuicio de las sanciones penales a las que haya lugar, a quien “utilice información fraudulenta o
documentación falsa o adulterada, o que a través de cualquier medio fraudulento
se acoja a cualquiera de las excepciones previstas” a la obligación de
pagar el arancel judicial (art 5 parágrafo 1°).
8.5. Sujeto activo. De acuerdo con el
artículo 3, el arancel judicial se causa “a
favor del Consejo Superior de la
Judicatura, Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial,
o quien haga sus veces” (inc 1). A renglón seguido, la misma disposición
prevé que el arancel es un ingreso público a favor del “Sector Jurisdiccional de la Rama Judicial” (inc 2). En aquellos casos en
los cuales la pretensión dineraria genere el arancel, pero se presente ante una
autoridad administrativa con funciones jurisdiccionales, en asuntos en los
cuales esta y el juez tengan competencia a prevención, el tributo se causa “a favor de la autoridad administrativa
respectiva” (art 5 inc 5).
8.6. Destinación. El artículo 2 de la Ley demandada dice que el
arancel judicial se debe destinar a “sufragar
gastos de inversión de la
Administración de Justicia”. El artículo 11 de la misma
establece que dichos recursos se han de destinar a “la descongestión de los despachos judiciales y la implementación del
sistema oral a nivel nacional”. Estos recursos deberán “priorizarse” para “atender
la implementación de los estatutos procesales que establecen el trámite de los
procesos en forma oral y por audiencias en la jurisdicción ordinaria y
contencioso administrativa en donde se causan […], así como las mejoras y adecuación de la infraestructura física y
tecnológica destinada para garantizar un acceso eficiente a la administración
de justicia” (art 11). De esos recursos debe destinarse “hasta el 10%” a la jurisdicción
especial indígena. Para esos efectos, el Consejo Superior de la Judicatura o quien haga
sus veces debe informar a la
Mesa Permanente de Concertación Indígena, en enero de cada
año, el valor total recaudado por concepto del arancel judicial (art 11
parágrafo).
8.7. Administración. Según el artículo 2,
inciso 2°, de la Ley
1653 de 2013 los dineros recaudados en virtud del arancel judicial deben ser
administrados por el “Fondo para la Modernización,
Fortalecimiento y Bienestar de la Administración de Justicia”. El artículo 3,
inciso 1°, prevé que el destino inicial de esos recursos debe ser el “Fondo para la Modernización,
Descongestión y Bienestar de la Administración de Justicia”. Todo pago que se
haga a la rama judicial por concepto de arancel, de acuerdo con el artículo 9°,
“debe hacerse a órdenes del Consejo
Superior de la Judicatura
- Fondo para la
Modernización, Descongestión y Bienestar de la Administración de
Justicia, según lo reglamente el Consejo Superior de la Judicatura”. El
Consejo Superior de la
Judicatura se ocupará, en lo que le corresponda, del recaudo
de los dineros pagados con ocasión de este tributo, y puede hacerlo total o
parcialmente “a través de bancos y demás
entidades financieras”, en las condiciones que la Ley expresamente prevé (art 9
parágrafo). El Consejo Superior de la Judicatura, o quien haga sus veces, puede, por
autorización del artículo 11, “administrar,
gestionar y recaudar el [arancel],
sin perjuicio de que el recaudo se realice a través del sistema financiero”
(art 11).
8.8. Controles. El artículo 12 se refiere al ‘seguimiento’ sobre la aplicación de la Ley 1653 de 2013. Establece
que el Consejo Superior de la
Judicatura debe rendir un informe trimestral a una Comisión
Especial de Seguimiento, que debe conformarse por “delegados del Congreso de la República, el Ministerio de Justicia y del
Derecho, el Ministerio de hacienda y Crédito Público, la Contraloría General
de la República
y [l]a Procuraduría General de la Nación”. Dicho informe
debe versar acerca de la “ejecución
presupuestal de las sumas recaudadas por concepto de arancel judicial, y todas
aquellas que se destinen a programas de descongestión y modernización de la Administración de
Justicia, construcción de infraestructura física e implementación de la
oralidad en procedimientos judiciales”. Constituye falta disciplinaria “gravísima” del juez “retrasar, sin justificación, la tramitación
de los procesos en los que no se causa el arancel” (art 10).
9. Los
anteriores son entonces los elementos y caracteres tributarios principales del
arancel. Pero la Ley
1653 de 2013 regula también otros asuntos específicamente procedimentales. En
los casos en los que tenga que hacerse, el arancel se debe pagar “antes de presentar la demanda” y
acompañar a esta el comprobante de pago correspondiente (art 6). Cuando,
debiendo hacerlo, el demandante no presenta la demanda en estas condiciones, el
juez debe inadmitirla, en los términos del artículo 85 del Código de
Procedimiento Civil.[12] Es
un deber del juez, conforme al artículo 6 inciso 4, verificar que el arancel
judicial se pague cuando sea el caso de hacerlo. En cualquier evento, debe
dejar la respectiva constancia “en el
auto admisorio de la demanda”. Si en otra etapa del proceso el juez “establece” que no se ha pagado “total o parcialmente” el arancel, hará
un requerimiento para que en el término de 5 días se pague, “so pena de aplicar las consecuencias
previstas para el desistimiento tácito, la perención o cualquier otra forma de
terminación anormal del proceso, según el estatuto procesal aplicable” (art
6 par 2).
10. La Ley 1653 de 2013 consagra un
grupo de hipótesis en las cuales es procedente la devolución o restitución del
arancel pagado, o sólo del comprobante de pago para hacerlo valer en otra
oportunidad. (i) Cuando se trate de un proceso contencioso administrativo,
diferente al contencioso laboral -pues en este no se paga el tributo-, y en el
cual el demandante sea un particular y prosperen “total o parcialmente las pretensiones”, el juez ordenará la
devolución “total o parcial” del
importe. (ii) Cuando el demandante pague el arancel, y el “juez de única, primera o segunda instancia no cumpla con los términos
procesales fijados en la ley en relación con la duración máxima de los procesos
de conformidad con lo establecido en las normas procesales”, se efectuará
un reembolso del importe. (iii) Si, tras pagar el arancel, la demanda no es
tramitada por “rechazo de la misma”,
el juez ordenará el desglose del comprobante de pago, “con el fin de que el demandante pueda hacerlo valer al momento de
presentar nuevamente la demanda”. (iv) En general, el arancel se debe tener
en cuenta al liquidar las costas, conforme los artículos 393 del Código de
Procedimiento Civil y siguientes. La liquidación debe hacerse con base en el
valor indexado del arancel, “excluyendo
del mismo las sanciones previstas en el parágrafo 1° del artículo 5° de la
presente ley” (art 6 inc 4). No habrá reembolso del arancel al demandante,
cuando el demandado no haya estado obligado a declarar renta en el año anterior
a la presentación de la demanda (art 8 par 1 inc 3).
11. La
devolución del arancel puede realizarse a solicitud de quien lo pagó, “mediante el reembolso directo o mediante la
entrega de certificados de devolución del arancel judicial” que se
consideran títulos valores a la orden, trasferibles, destinados a pagar
tributos nacionales administrados por la DIAN (art 8 par 1 inc 2). La emisión y entrega de
los certificados de devolución, cuando haya lugar a ello, las reglamentará el
Gobierno Nacional. El Director de la
DIAN adoptará por su parte los procedimientos “necesarios” para hacer viable la
cancelación de tributos nacional con los certificados referidos.
12. La Ley 1653 de 2013 contempla
también regulaciones para otros asuntos. Dice que cuando quede ejecutoriada una
providencia en la cual se imponga el pago del arancel judicial, copia de la
misma se debe remitir al Consejo Superior de la Judicatura - Fondo para
la Modernización,
Descongestión y Bienestar de la Administración de Justicia. Las providencias
ejecutoriadas de esta naturaleza prestan mérito ejecutivo. Las sumas adeudadas
por concepto de arancel se consideran “créditos
de primera clase de naturaleza fiscal, en los términos del artículo 2495 del
Código Civil”. La Ley
establece un régimen de transición, conforme al cual las demandas presentadas
después de entrar en vigencia la reforma, se regularán por ella, pero las que
se hubieren promovido antes, cuando estaba en vigor la Ley 1394 de 2010, se regulan
por esta última (art 13). La Ley
1653 de 2013 entró a regir “a partir de
su promulgación”, acto que se surtió el 15 de julio de 2013. Desde su
vigencia, salvo en lo que atañe al régimen de transición, la Ley 1653 de 2013 derogó la Ley 1394 de 2010, “así como todas las disposiciones que le
sean contrarias” (art 14). La
Ley 1653 de 2013 expresamente prohíbe disminuir la partida
presupuestal anual a la
Rama Judicial, bajo el pretexto de que existe el arancel (art
2 par).
13. Con
el fin de destacar los principales cambios introducidos al arancel por la Ley 1653 de 2013, puede ser
útil observar el régimen anterior, consignado en la aún vigente Ley 1394 de
2010 ‘por el cual se regula un arancel
judicial’.[13]
Esta última contiene -pues no ha perdido totalmente su vigencia en virtud del
régimen de transición- 15 artículos, pero hace una regulación menos extensa. En
la Ley 1394 de
2010, según el artículo 1, el arancel se considera también una contribución
parafiscal, y sus particularidades son las siguientes:
13.1. Hecho generador. Se genera en (i)
procesos “ejecutivos civiles, comerciales
y contencioso administrativos”, (ii) en los cuales el monto de las
pretensiones sea igual o superior a “doscientos
(200) salarios mínimos legales mensuales”, y (iii) siempre que se dé una de
tres hipótesis: cumplimiento de lo acordado por las partes en una transacción o
conciliación que pusiera término a un proceso ejecutivo, por el cumplimiento de
una condena impuesta en laudo arbitral en caso de reconocimiento o
refrendación, o por cumplirse obligaciones reclamadas en un proceso ejecutivo
de cualquier naturaleza (ídem art 3). No se cobra, sin embargo, en los procesos
penales, laborales, contencioso laborales, de familia, de menores,
declarativos, ni en los conflictos de seguridad social, de control
constitucional, ni en los “derivados de
la tutela y demás acciones constitucionales”.
13.2. Sujeto pasivo. Según la Ley 1394 de 2010, cuando se
presenta el hecho generador del arancel, este último se encuentra a cargo “del demandante inicial o del demandante en
reconvención beneficiado con las condenas o pagos, o sus causahabientes a
título universal o singular” (ídem art 6). No se cobra, empero, a “las personas de los niveles de SISBEN 1 y
2, condición que será acreditada con el respectivo carné”. También se excluye
del deber de cancelar el tributo en mención a quienes, sin probar su
clasificación en los referidos niveles de SISBEN, se les haya reconocido el
amparo de pobreza en los términos de la ley (ídem art 4).
13.3. Base gravable. El arancel de la Ley 1394 de 2010 se calcula sobre
estos valores: (a) las condenas por sumas de dinero (el valor efectivamente
recaudado por el demandante), y en los procesos ejecutivos donde concurran
medidas cautelares sobre bienes a rematar, se toma como base gravable -una vez
efectuado el remate- el valor establecido “como
pago total o parcial a favor del demandante”; (b) en las condenas por
obligaciones de dar o hacer, se calcula sobre el “valor total a pagar como resultado de la liquidación elaborada por el
juzgado”; (c) en la transacción o conciliación, se grava el valor de los
pagos, o de la estimación de los bienes o prestaciones, “determinado por las partes en el acuerdo de transacción o conciliación
judicial que ponga fin al proceso” (Ley 1394 art 6).[14]
13.4. Tarifa. En la Ley 1394 de 2010 la tarifa
aplicable es en general “del dos por
ciento (2%)” sobre la base gravable. Pero en los casos de terminación
anticipada de procesos ejecutivos, y en los que se requiera reconocimiento o
refrendación del laudo arbitral ante el funcionario judicial, es “del uno por ciento (1%)”. Cuando haya
pagos parciales, la tarifa se aplica separadamente en cada caso, “independientemente de su monto” (art
7).
13.5. Sujeto activo, destinación, administración,
controles y vigencia.[15] El
arancel se causa, en la Ley
1394 de 2010, a
favor del Consejo Superior de la
Judicatura - Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial,
y se incorpora como ingreso en el “Fondo
para la Modernización,
Descongestión y Bienestar de la Administración de Justicia” (ídem art 2). Los
recursos los administra el “Fondo para la Modernización,
Fortalecimiento y Bienestar de la Administración de Justicia” (ídem art 1). El
pago del arancel debe hacerse mediante depósito judicial a órdenes del
respectivo despacho del Banco Agrario, indicando el número del proceso, y una
vez recibido el título de depósito, este se endosa y envía al Consejo Superior
de la Judicatura. Los
recursos así recaudados se deben destinar a “la
descongestión de los despachos judiciales del país” (ídem art 12). “[H]asta
el diez (10%) por ciento” de ese recaudo se debe reasignar a la
jurisdicción indígena (ídem art 12 par). La Ley 1394 prevé el deber del Consejo Superior de
la judicatura de rendir un informe acerca del destino y empleo de los recursos
obtenidos por concepto del arancel,[16] y
consagra como falta disciplinaria “retrasar,
sin justificación, la tramitación de los procesos en los que no se causa el
arancel” (ídem art 11). Dicha Ley entró a regir con su promulgación (ídem
art 15), acto que tuvo lugar el 12 de julio de 2010.
14. La
anterior exposición es útil para destacar, como resultado de un contraste entre
esta regulación y la prevista en la
Ley 1394 de 2010, no sólo los elementos tributarios del nuevo
arancel, sino además las implicaciones que este tiene para la garantía del
derecho a la administración de justicia y el debido proceso. En efecto, al
contrastar uno y otro régimen del arancel judicial, la Corte Constitucional
observa las siguientes particularidades del rediseño tributario introducid por la Ley 1653 de 2013:
i. Mientras la Ley 1394 de 2010 contempla el arancel sólo para
algunos “procesos ejecutivos civiles,
comerciales y contencioso administrativos”, y excluía expresamente del
gravamen los procesos declarativos,[17] la Ley 1653 de 2013 se refiere a “todos los procesos con pretensiones
dinerarias”, sin excluir los declarativos, y con esa expresión se refiere
no sólo a los procesos con esas características adelantados ante la rama
judicial, sino también a los que se promuevan ante autoridades administrativas
en ejercicio de funciones jurisdiccionales, en los asuntos en los cuales
aquellas y el juez tengan competencia a prevención. La Ley 1653 de 2013 tiene
entonces una primera característica sobresaliente: amplía el hecho generador en
función del tipo de proceso, para no circunscribirlo a los procesos judiciales
ejecutivos previstos en la Ley
1394 de 2010.
ii. La Ley 1394 de
2010 exige el pago del arancel en los procesos antes indicados, pero sólo en
tanto el monto de las pretensiones se haya estimado en una cifra igual o
superior a “doscientos (200) salarios
mínimos legales mensuales”. En cambio, la Ley 1653 de 2013 establece el arancel como un
gravamen aplicable a los referidos, con independencia de cuál sea la cuantía de
las pretensiones que en él se formulan. Lo que sí establece es un límite, de
acuerdo con el cual el monto total a cancelar por concepto de arancel no puede
exceder los doscientos salarios mínimos legales mensuales vigentes. Surge por
tanto una segunda particularidad: amplía el hecho generador, haciéndolo
independiente de la cuantía de las pretensiones, para no contraerlo a los
procesos en los cuales se formulen pretensiones por elevadas sumas de dinero.
iii. Según la Ley 1394 de 2010, la obligación de cancelar el
arancel no se activa antes de iniciar los procesos judiciales en los que se
genera, sino cuando dé un hecho susceptible de considerarse como apto o
indicativo de terminación del mismo; es decir, cuando se dé cumplimiento a lo
acordado en una transacción o conciliación que ponga fin al proceso, en una
condena impuesta por laudo arbitral “en
caso de reconocimiento o refrendación”, o cuando se satisfagan obligaciones
reclamadas en un proceso ejecutivo de cualquier naturaleza de los que refiere
la misma Ley. De conformidad con la
Ley 1653 de 2013, la obligación de pagar el arancel se activa
en principio antes del proceso con pretensiones dinerarias, pues en general es
requisito para promover una demanda en forma, y para que esta sea admitida por
el juez. Excepcionalmente, en los casos antes señalados (en los que el
demandante sea un sujeto excluido del pago del tributo), quien debe
subsidiariamente pagar el arancel es el demandado “vencido en el proceso” (art 5 incs 3 y 4). Este contraste muestra
entonces otra característica de la
Ley 1653 de 2013: con la reforma se quiso adelantar, como
regla general, el momento en que se activa la obligación de cancelar el arancel
judicial, convirtiéndose el pago de este último en requisito general de acceso
a la justicia, en los casos previstos.
iv. La exposición anterior muestra que el arancel
regulado en la Ley
1394 de 2010 se exige en la medida en que se reporte un ingreso al
contribuyente, y la base gravable la conforman criterios referidos a esa
novedad. El ingreso puede provenir, o bien del cumplimiento de lo acordado en
una transacción o conciliación que termine el proceso, o bien cuando se cumpla
una condena impuesta por laudo arbitral en caso de reconocimiento o
refrendación, o finalmente cuando se cumplan obligaciones reclamadas en un
proceso ejecutivo de los que trata dicha Ley. En contraposición, advierte la Corte que en la Ley 1653 de 2013 el arancel se
causa y activa sobre el contribuyente, sin necesidad de que este haya reportado
o no un ingreso. Además, aunque la
Ley 1653 de 2013 excluye del gravamen a ciertos sujetos por
tener algunos atributos indicativos de falta de capacidad de pago, el arancel
judicial demandado se define en función del valor al que asciendan las
pretensiones dinerarias o la condena adversa. Y así, esta comparación permite
ver una característica adicional del arancel acusado: en la Ley 1653 de 2013, el monto tributario a pagar se define de un
modo independiente de la magnitud de la renta, la propiedad, la riqueza
(patrimonio) o el consumo (o la propensión al consumo) del contribuyente.
v. Tanto en la Ley 1394 de 2010 como en la Ley 1653 de 2013 introducen
una arancel judicial, que por su naturaleza tributaria supone una excepción en
principio legítima al principio de gratuidad de la administración de justicia
(Ley Estatutaria de Administración de Justicia art 6).[18] No
obstante, la regulación de la Ley
1394 de 2010 se diferencia de la contemplada en la Ley 1653 de 2013 en que esta
última consagra excepciones a la gratuidad
en el acceso a la justicia y a la gratuidad
en el derecho de defensa, mientras la primera no lo hace.[19] En
efecto, la Ley
1653 de 2013 establece que cuando el demandante deba pagar el arancel y no lo
haga o lo pruebe debidamente, su demanda debe ser inadmitida; y que cuando se
le exija lo mismo al llamante en garantía, al denunciante del pleito y al
interviniente ad excludendum, la
falta de pago oportuno puede dar lugar al desistimiento tácito, a la perención,
o a cualquier figura semejante según el estatuto procesal aplicable (art 6 par
2). Una nueva propiedad del arancel se revela entonces, y es que supone una
diferencia con el régimen anterior, en cuanto no introduce sólo una excepción
general al principio de gratuidad de la administración de justicia, sino una
regulación específica que excepciona el principio de gratuidad en el acceso a la justicia y en el derecho de defensa.
vi. Los criterios subjetivos de exclusión del deber de contribuir con el arancel no
son idénticos en una y otra Ley. Nótese que mientras la Ley 1394 de 2010 excluye del
grupo de los sujetos pasivos a quienes prueben pertenecer a los niveles 1 y 2
del SISBEN, o cuenten con amparo de pobreza, la Ley 1653 de 2013 cambia parcialmente los
criterios de exclusión y en cierto sentido los amplía, si bien dentro de un
elenco de procesos mucho más amplio. La
Ley 1653 de 2013 exceptúa del tributo a quienes tengan amparo
de pobreza, pero también a quienes en el año anterior a la presentación de la
demanda no hayan estado en la obligación de declarar renta, a determinados
demandantes en ciertos procesos constitucionales de reparación directa, a las
víctimas de los procesos 1448 de 2011, y en general a las entidades
públicas. Esto no indica, sin embargo,
por sí mismo, que el ámbito al que se aplica el arancel de la Ley 1653 de 2013 sea más
reducido que al que aplica la Ley
1394 de 2010.
vii. La destinación de los recursos recaudados es
también distinta. Ciertamente, tanto en la Ley 1394 de 2010 con el la Ley 1653 de 2013 se prevé que
los recursos recaudados por concepto del arancel son ingresos públicos
destinados a sufragar gastos de inversión de la administración de justicia, y
en ambas regulaciones se le otorga una prioridad a la inversión en
descongestión y en la implementación de la oralidad, lo cierto es que hay una
diferencia entre las dos leyes. Mientras la Ley 1394 de 2010 no establece ningún supuesto en
el cual el arancel se cause a favor de organismos de la rama ejecutiva, aunque
cumplan funciones jurisdiccionales, la
Ley 1653 de 2013 sí lo hace expresamente (art 5 inc 5).
15. En síntesis, la Ley 1653 de 2013 reconfigura
el arancel, con varias notas distintivas, dentro de las cuales se destacan las
siguientes: i. amplía
el hecho generador en función del tipo de proceso; ii. lo amplía también al hacerlo independiente de
la cuantía de las pretensiones dinerarias; iii.
adelanta, como regla general, el momento en que se activa la obligación
de cancelar el arancel judicial; iv. si bien
la circunstancia de estar obligado o no pagar el arancel se determina con arreglo
a criterios que contribuyen a determinar la capacidad de pago del sujeto, el monto
tributario a pagar se determina de un modo independiente de la magnitud de la
renta, la propiedad, la riqueza (patrimonio) o el consumo (o la propensión al
consumo) del contribuyente; v. no
introduce sólo una excepción general al principio de gratuidad de la
administración de justicia, sino una excepción específicamente aplicable al
principio de gratuidad en el acceso a la
justicia y en el derecho de defensa; vi. amplía el número de criterios subjetivos de exclusión del deber de
contribuir con el arancel, pero esto por sí mismo no indica que el ámbito de
aplicación del arancel de la Ley
1653 de 2013 sea menor o más reducido que el determinado por la Ley 1394 de 2010; vii. destina los recursos recaudados del arancel
no sólo a la rama judicial sino también a favor de organismos de la rama
ejecutiva que cumplan funciones jurisdiccionales.
Visto
esto, la Corte
procederá resolver los cargos de las demandas.
El arancel judicial no es una materia reservada a la
ley estatutaria. Reiteración de jurisprudencia
16. El primero de los cargos que ha de resolverse es
el atinente a una supuesta violación de la reserva de ley estatutaria en
materia de regulación de derechos fundamentales y de procedimientos y recursos
de protección de los mismos, y de administración de justicia (CP art 150 lits a
y b). Los demandantes acusan la totalidad de la Ley 1653 de 2013, o su artículo 6 (parcial), de
violar esta reserva, y aducen que aun cuando la Corte ya ha sostenido en su
jurisprudencia que el arancel judicial no es materia reservada al tipo de ley
estatutaria, lo cierto es que, en su criterio, la constitucionalidad por este
aspecto de un arancel con las características del previsto en la Ley 1653 de 2013, no se ha
estudiado nunca. Esta última Ley -dicen- regula el arancel como una condición
económica para el ejercicio del derecho de acceso a la administración de
justicia, en términos que interfiere incluso con el núcleo esencial de este
derecho, y por lo tanto de un modo que exigía someterla al trámite de la ley
estatutaria.
17. La
Sala Plena no comparte esta acusación. En las sentencias
C-713 de 2008[20] y C-643 de 2011,[21] la Corte Constitucional
ha resuelto problemas similares al que viene de referirse. En la sentencia
C-713 de 2008, al revisar la constitucionalidad de un proyecto de ley
estatutaria de administración de justicia que contenía una regulación sobre el
arancel judicial, la
Corporación consideró que si bien “la existencia de
aranceles judiciales no resulta per se incompatible con la
Constitución”, algunas
regulaciones específicas de este instituto sí pueden resultar inconstitucionales.
De hecho, en esa ocasión encontró que “algunos
apartes” del precepto bajo revisión desconocían diversos principios
constitucionales y debían declararse inexequibles. No obstante, previendo que
el arancel fuera rediseñado en una ley posterior, la Corte se preguntó si esa
nueva regulación de la materia podía adoptarse mediante ley ordinaria, y
respondió que sí: “debe aclararse que la regulación del
arancel judicial no es materia sometida a reserva de ley estatuaria, en la
medida en que su contenido no se refiere a la estructura orgánica esencial de
la administración de justicia”. Esta posición se reiteró en la sentencia C-643 de
2011, al considerar que la Ley
ordinaria 1394 de 2010 ‘por la cual se regula un arancel judicial’, no desconocía la reserva de ley estatutaria:
“[…] en cuanto al cargo que se presentó contra […] la Ley 1394 de 2010, por no
haberse tramitado como ley estatutaria, […] se reitera que la regulación del
arancel judicial no es materia sometida a reserva de ley estatuaria, en la
medida en que su contenido no se refiere a la estructura orgánica esencial de
la administración de justicia”.[22]
18. La
Corte no pierde de vista, al referir lo anterior, que el
arancel regulado en la Ley
1653 de 2013 tiene diferencias -ya expuestas- en varios puntos con la versión
que este mismo tributo tiene en la
Ley 1394 de 2010, y con la que tenía el proyecto de ley
estatutaria revisado por la
Corte en la sentencia C-713 de 2008.[23] No
obstante, considera que estas diferencias, aun cuando pueden ser relevantes
para otros efectos en el control de constitucionalidad, no son significativas a
la hora de establecer si la materia regulada por la Ley 1653 de 2013 está sujeta a
reserva de ley estatutaria. El arancel judicial, incluso el que se diseña para
convertirse en requisito previo de acceso a la justicia, no determina la “estructura orgánica esencial de la
administración de justicia”, que es una condición indispensable para
definir si una determinada normatividad se encuentra comprendida dentro de la
reserva de ley estatutaria prevista en el artículo 152 literal b) de la Constitución.
19. Ahora bien, la materia regulada por la Ley 1653 de 2013 tampoco es de
aquellas que necesite ser aprobada mediante ley estatutaria en virtud del
artículo 152 literal a), el cual prevé que por este tipo de ley se deben
regular los “[d]erechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y
recursos para su protección”. En la
Ley demandada no se regulan ni procedimientos ni recursos
para la protección de derechos o deberes fundamentales. No obstante, la Ley prevé un tributo de cuya
cancelación depende, en los casos en ella contemplados, o bien el acceso a la
administración de justicia, o bien -en ciertas hipótesis- la posibilidad de
ejercer determinadas facultades jurídicas de defensa asociadas al debido proceso
(CP art 229 y 29). Por lo anterior, cabe preguntarse si se está ante una
regulación de uno o más derechos fundamentales que deba reservarse a la ley
estatutaria en virtud del artículo 152 literal a) de la Carta Política.
20. Con el fin de responder a esa pregunta, conviene
reiterar lo siguiente. La Corte
ha usado distintos criterios al definir si un asunto está o no sometido a la
reserva de ley estatutaria en virtud del artículo 152 literal a) de la Constitución. La
sentencia C-646 de 2001 logró identificar varios de ellos. En esta ocasión los
vuelve a exponer y los actualiza. Al definir si una regulación está sujeta a la
reserva de ley estatutaria, la jurisprudencia constitucional se ha preguntado: i. si el asunto
se incluye expresa y taxativamente el artículo 152 de la Carta;[24] ii. si es por sí mismo un derecho
fundamental,[25]
iii. si la regulación contiene desarrollos y complementos cualificados de los
derechos fundamentales,[26]
iv. si regula asuntos propios del
núcleo normativo de derechos fundamentales,[27] v. si es una regulación integral
de un derecho fundamental,[28] vi. si regula de forma
integral un mecanismo de protección de derechos fundamentales,[29] vii. si se trata de un mecanismo
constitucional necesario e indispensable para la defensa y protección de un
derecho fundamental.[30] Estos criterios deben complementarse con otros, definidos
en la sentencia C-756 de 2008,[31] y
de acuerdo con los cuales debe además preguntarse: viii. si al someter
el asunto a reserva de ley estatutaria “lo excepcional devendría en lo corriente y a la
inversa”,[32] ix. si el contenido de la regulación, y
no su sola denominación legislativa, está reservada,[33] x. si se definen los
elementos estructurales esenciales del derecho fundamental.[34]
22. Con fundamento en estos criterios, la Corte considera que el
arancel judicial regulado por la
Ley 1653 de 2013 no está sujeto a la reserva de ley
estatutaria en virtud del artículo 152 literal a) de la Constitución Política.
Primero, ni el artículo 152 de la Carta, ni ningún otro
artículo, establecen expresa y taxativamente que el arancel judicial, en alguna de sus modalidades, deba regularse mediante ley estatutaria. Segundo, el arancel judicial no es por sí mismo un
derecho fundamental. Podría decirse que, sin embargo, supone una interferencia
en los derechos fundamentales a acceder a la justicia y a la defensa, y ese es
un criterio para determinar si un asunto se somete a la reserva, pero no es
suficiente. Es necesario preguntarse, además, si en tercer lugar desarrolla y complementa
cualificadamente los derechos fundamentales, y la respuesta en este caso es
negativa. La Ley
1653 de 2013 no introduce un régimen cualificado del derecho de acceso a la
justicia o del debido proceso, que desarrolle parte o todas las facetas
susceptibles de vincularse a esos derechos, sino que se limita a definir
elementos tributarios y procedimentales del arancel judicial, y en determinados
procesos.
24. En cuarto lugar, no regula asuntos propios del núcleo esencial de
uno o más derechos fundamentales. La
Ley 1653 de 2013 no establece un régimen en el cual se
definan algunas o todas las características y
facultades que identifican, por ejemplo, los derechos de acceso a la justicia o
al debido proceso, y sin las cuales ambos derechos se desnaturalizarían. Lo que
hace es establecer un tributo que ciertamente interfiere en el acceso a la
justicia y al ejercicio de ciertas facultades de defensa, pero no en todos los
procesos, ni para todas las personas, ni define tampoco las condiciones de
acceso a la justicia en cualquier ramo de la misma. Quinto, la Ley 1653 de 2013 prevé un
arancel judicial en determinados procesos, y no la regulación integral y
estatutaria sobre el derecho de acceso a la administración de justicia, o sobre
el derecho de defensa en procesos judiciales. Sexto, no contempla tampoco la
regulación integral de un mecanismo de defensa de derechos fundamentales, y
séptimo no es siquiera un mecanismo constitucional.
25. En octavo lugar, si se extendiera la
reserva de ley estatutaria a un arancel como este, tendría que ser porque
ciertamente interfiere en los derechos a acceder a la justicia y a ejercer
determinadas posiciones de defensa. No obstante, obsérvese que esto lo hace
para ciertos procesos, y en determinados casos que intenta definir la Ley. Sería desconocer
el carácter excepcional con el que deben determinarse los límites de la reserva
de ley estatutaria si se considerara incluida en la misma la materia de la Ley 1653 de 2013, pues hay
muchas regulaciones procesales que también prevén condiciones y requisitos de
acceso a la justicia, y que también interfieren en su pleno ejercicio (p.ej.,
cauciones, formalidades, no caducidad), o que interfieren el ejercicio de
ciertas facultades de defensa procesal (p.ej. derecho de postulación, ejercicio
oportuno de las facultades, etc). Someter entonces toda la regulación procesal
que intervenga en el ejercicio pleno de estos derechos dentro del proceso, a la
reserva de ley estatutaria, no importa que sea una normatividad sectorial
(aplicable a ciertos procesos), implicaría necesariamente crear un principio de
interpretación del artículo 152 literal a), en virtud del cual “lo
excepcional devendría en lo corriente y a la inversa”.[35] Finalmente, ni su sola denominación, ni su contenido, son
por lo antes visto materias reservadas a ese tipo de ley, y la Ley 1635 no regula los
aspectos “estructurales esenciales” de ningún derecho fundamental,
aunque como se dijo interfiera indudablemente en varios de ellos.
26. Con fundamento en lo anterior, la Corte considera que los
cargos contra la totalidad de la
Ley 1653 de 2013, y contra su artículo 6, por supuesta
violación de los artículos 152, literales a y b, y 153 de la Carta, no prosperan. En
consecuencia, pasará a referirse a los demás cargos.
Límites
constitucionales del legislador al imponer gravámenes tributarios, cuando
específicamente impacten el acceso a la justicia y el ejercicio de facultades
de defensa en los procesos judiciales
27. En las demandas también se presenta todo un haz
de acusaciones contra los artículos
4, 5, 6, 7, 8 y 9 de la Ley
1653 de 2013, que definen respectivamente el hecho generador, las excepciones a
este, el sujeto pasivo, la base gravable, la tarifa, y lo atinente al pago del
arancel. Se cuestionan de desconocer los
principios constitucionales específicamente tributarios de legalidad,
progresividad, equidad y justicia de los tributos (CP arts 338, 363 y 95-9),
excepcionalidad de las contribuciones parafiscales (CP art 150 num 12), y
prohibición de destinación específica de las rentas nacionales (CP art 359). Junto a estos cargos, se presentan además otros, dirigidos
contra la totalidad de la Ley,
o contra algunos de sus preceptos, por vulnerar los principios de acceso a la
justicia, al debido proceso, y a la prevalencia del derecho sustancial sobre el
adjetivo (CP arts 29 y 229). Otras censuras se plantean como infracciones a
distintos principios que informan la lectura de los antes mencionados, como el
de Estado Social de Derecho, los fines esenciales del Estado, la supremacía
constitucional, la igualdad, la paz y la reparación integral del daño
antijurídico causado por el Estado (CP arts 1, 2, 13, 22 y 90).
28. Hay, como se ve, diversas cuestiones que debe
abordar la Sala. Pero
todas ellas están temáticamente unidas, en una pregunta por los límites
constitucionales que tiene el legislador, no sólo en general al imponer
gravámenes tributarios, sino específicamente al hacerlo de modo que impacte el
acceso a la justicia, y el ejercicio de determinadas facultades de defensa en
los procesos judiciales. En vista de ello, la Corte definirá a qué especie tributaria corresponde
el arancel judicial. Esto es relevante no sólo porque en el presente proceso se
ha observado un debate al respecto, sino sobre todo debido a que las
limitaciones constitucionales pueden variar dependiendo del tipo de tributo del
que se trate. En segundo lugar, fijará su posición en torno a los límites del legislador
en la imposición de una carga tributaria como la que supone el arancel judicial
(es decir, los límites que tiene el Congreso al diseñar un tributo de esa
especie). Y finalmente mostrará cuál es, en específico, el margen
constitucional dentro del cual puede el Congreso configurar un arancel como
requisito de acceso a la justicia y de ejercicio del derecho de defensa.
El tipo
de carga impuesta es tributaria: el arancel es una contribución parafiscal
29. La
Ley 1653 de 2013 define el arancel judicial como contribución
parafiscal (art 2). La Corte
no encuentra en esa determinación un problema de constitucionalidad.[36] En su jurisprudencia sobre arancel judicial, esta
Corporación lo ha caracterizado justamente como contribución parafiscal. La
sentencia C-713 de 2008, al revisar un proyecto de ley estatutaria que
contemplaba una modalidad de arancel judicial, lo clasificó dentro de la
especie tributaria de las contribuciones parafiscales, por reunir cuatro
propiedades: no ser una contraprestación directa por un servicio prestado, ser singular,
tener destinación sectorial y no incluirse presupuestalmente en los ingresos
corrientes de la nación.[37] Luego,
la sentencia C-368 de 2011, al resolver la demanda contra la Ley 1394 de 2010, que
caracterizaba una nueva modalidad de arancel judicial como contribución
parafiscal, declaró también exequible esa determinación, y dijo que “el nuevo arancel judicial reglamentado en la Ley 1394 de 2010, corresponde a una contribución
parafiscal”. La Corte llegó entonces a esa
conclusión por (i) la obligatoriedad del pago, (ii) su singularidad, (iii) la
destinación sectorial y específica, y (iv) por ser administrado por un fondo
especial.[38]
30. En esta
ocasión, la denominación del arancel judicial como contribución parafiscal es
entonces, por una parte, coherente con uno de los antecedentes legislativos de
la institución (con la denominación de la Ley 1394 de 2010, que sigue vigente
transitoriamente), y con la forma como la Corte lo clasificó en las sentencias C-713 de
2008 y C-368 de 2011. No escapa al análisis de la Sala que la designación
legislativa de una detracción no es un criterio suficiente para clasificarlo en
alguna especie tributaria, pues lo importante es su contenido material.[39]
También constata que esta vez el arancel tiene propiedades distintas de las que
presentaba en sus versiones anteriores. El pago de este arancel es condición
general para demandar, para ejercer determinadas posiciones de defensa y, en
algunos casos, es obligación del demandado al final del proceso. Además, si
pagado el arancel, el juez de única, primera o segunda instancia no cumple los
términos procesales fijados en la ley sobre la duración máxima de los procesos,
al contribuyente se le debe devolver el importe de lo cancelado. El gravamen no
se calcula en esta Ley sobre la base de un ingreso ya registrado en beneficio
del contribuyente, sino sobre las pretensiones dinerarias, en algunos casos, o
sobre las condenas adversas, en otros. La Corporación registra
entonces estas novedades, pero considera que el arancel sigue siendo una
contribución parafiscal.
31. En efecto, las contribuciones parafiscales se identifican por tres notas necesarias:
obligatoriedad, singularidad y destinación sectorial
(Estatuto Orgánico del Presupuesto art 29).[40] Ni los
impuestos ni las tasas tienen simultáneamente esos tres atributos. La Corte ha definido las
contribuciones parafiscales así: “[…] Obligatoriedad: el recurso parafiscal
es de observancia obligatoria por quienes se hallen dentro de los supuestos de
la norma creadora del mencionado recurso, por tanto el Estado tiene el poder
coercitivo para garantizar su cumplimiento. […] Singularidad: en oposición al
impuesto, el recurso parafiscal tiene la característica de afectar un
determinado y único grupo social o económico. […] Destinación Sectorial: los recursos
extraídos del sector o sectores económicos o sociales determinados se revierten
en beneficio exclusivo del propio sector o sectores”.[41]
También se destaca en estas contribuciones que no entran a formar parte de los
ingresos corrientes de la
Nación, como sí ocurre, de acuerdo con la regulación
presupuestal, con las tasas y los impuestos (Estatuto Orgánico del Presupuesto
art 11).[42]
32. En
criterio de la Corte,
todas estas propiedades están presentes en el arancel de la Ley 1653 de 2013. Primero, es
un pago obligatorio cuando se den las hipótesis previstas en la ley. Ningún
individuo en alguno de esos supuestos, y que carezca de condiciones objetivas y
previstas en la ley para verse excluido del mismo, está desprovisto del deber
de efectuar la contribución. Segundo, se impone únicamente a un grupo social,
conformado por determinados sujetos que intervengan con ciertas calidades en algunos
procesos enumerados en la Ley
1653 de 2013. No es una detracción que se extienda a toda la población en
general, y ni siquiera a todos los sujetos procesales que usen la
administración de justicia, o con independencia del tipo de proceso. Tercero,
se revierte en beneficio del sector del cual se extrae (administración de
justicia). Si bien las contribuciones parafiscales suelen destinarse a un
sector económico (aquel del cual se extraen), eso no obsta desde una
perspectiva constitucional -pues no hay prohibición en ese sentido- para que
pueda considerarse también como contribución parafiscal una cuota destinada a
fortalecer un sector institucional, que cumpla funciones públicas primordiales
en el Estado Constitucional, como la administración de justicia. Cuarto, los
recaudos del arancel los administra un fondo, dirigido por el Consejo Superior
de la Judicatura,
y no hay mandato de la Ley
que obligue a incorporarlos en el presupuesto como ingresos corrientes de la Nación (Estatuto Orgánico
del Presupuesto art 11).[43]
33.
Ciertamente, en la Ley
1653 de 2013, el arancel judicial no se cobra por la sola pertenencia objetiva
de un sujeto a un sector económico o social. Este es uno de los factores
considerados para determinar los sujetos pasivos del gravamen (que sean
usuarios de la administración de justicia), pero con una cualificación. Además
de esa circunstancia, se toma como relevante para determinar la imposición del
gravamen una actividad o situación procesal del usuario (la propensión a
interponer una demanda, el ejercicio de una facultad de defensa, la sucesión
procesal, la situación de demandado vencido). La consecuencia de no pagar
oportuna o debidamente el arancel es que la administración de justicia se
abstiene de admitir el acceso del contribuyente, o de continuar con el trámite
de su correspondiente solicitud. Esto, que puede tener algunas particularidades,
no se opone, según la jurisprudencia, a las características tributarias de la contribución
parafiscal, aunque pueda tener algunas implicaciones de orden constitucional de
otra índole.[44]
Prueba de ello es que, por una parte, no pierde sus notas de obligatoriedad,
singularidad y destinación específica y sectorial. También lo es, como se
mostrará, que no podría considerarse impuesto o tasa.
34. No podría
decirse, en efecto, que el arancel de la
Ley 1653 de 2013 sea un impuesto o una tasa. Los impuestos,
ha dicho esta Corporación por ejemplo en la sentencia C-040 de 1993, presentan
los siguientes rasgos.[45] Se cobran indiscriminadamente
a todo ciudadano y no a un grupo social, profesional o económico determinado.
No guardan relación directa e inmediata con un beneficio derivado por el
contribuyente. Una vez pagado el impuesto, el Estado dispone de él de acuerdo a
criterios y prioridades distintos de los del contribuyente. Su pago no es
opcional ni discrecional. Puede forzarse mediante jurisdicción coactiva.
Aunque se tiene en cuenta la capacidad de pago del contribuyente ello no se
hace para regular la oferta y la demanda de los servicios ofrecidos con los
ingresos tributarios, sino para graduar el aporte social de acuerdo a su
disponibilidad. Y finalmente, el recaudo no se destina a un servicio público
específico, sino a las arcas generales del Estado, para atender todos los
servicios y necesidades que resulten precisos.[46]
35. Las tasas,
en contraste, se identifican por las características que ha señalado la Corte, entre otras, en la
sentencia C-402 de 2010.[47]
En las tasas, la prestación económica necesariamente tiene
origen en una imposición legal. El cobro nace como recuperación total o
parcial de los costos que le representan al Estado, directa o indirectamente,
prestar una actividad, o autorizar el uso de un bien de dominio público. La
retribución pagada por el contribuyente guarda relación directa con los
beneficios derivados del bien o servicio ofrecido. Los valores que se establezcan como obligación tributaria han de
excluir la utilidad que se deriva del uso de dicho bien o servicio. Aun cuando
el pago de las tasas resulta indispensable para garantizar el acceso a
actividades de interés público o general, su reconocimiento se torna
obligatorio cuando el contribuyente provoca su prestación, por lo que las tasas
indefectiblemente se tornan forzosas a partir de una actuación directa y
referida de manera inmediata al obligado. El pago de estos tributos es, por lo general, proporcional, pero
en ciertos casos admite criterios distributivos (por ejemplo tarifas
diferenciales).[48]
36. Con fundamento en lo anterior, puede decirse
entonces que el arancel judicial regulado por la Ley 1653 de 2013 no es, para empezar, un
impuesto. No se cobra a una generalidad o universalidad de
contribuyentes indiscriminadamente, como acontece con los impuestos, sino sólo
a un sector de usuarios de la administración de justicia, y eso sólo ocurre en
determinados procesos y bajo ciertas condiciones. El arancel judicial tiene
destinación específica a la administración de justicia, a diferencia de lo que
sucede con los impuestos nacionales, que no pueden, por regla general, tener
una destinación de esa índole (CP art 359).[49] Finalmente
el recaudo del arancel no se incorpora sino al Fondo para la Modernización,
Fortalecimiento (Descongestión) y Bienestar de la Administración de
Justicia, y no -como los recaudos de impuestos- a las arcas generales, como
ingresos corrientes de la
Nación.
37. El arancel
se diferencia también de las tasas. Primero, no es una contraprestación directa
por los costos en los que incurre el Estado al administrar justicia, o por los
beneficios que esta actividad le reporta al contribuyente (CP art 338). En
efecto, el monto del gravamen no se define en función de los costos de los
respectivos procesos, sino pensando hacia futuro para financiar global y colectivamente una actualización de la
administración de justicia, según las exigencias previstas en los recientes estatutos
procesales (oralidad), y para introducir mejoras en adecuación física y
tecnológica, y en descongestión. Tampoco se calcula el monto del arancel sobre
la base de una participación en los beneficios obtenidos por el usuario de la
administración de justicia. El arancel se causa para el demandante incluso
antes de promover su demanda, sin que en ese punto pueda cuantificarse un
beneficio del cual pueda participar el contribuyente. Por lo demás, en
ocasiones la Ley
ordena pagar el arancel al demandado vencido en el proceso, lo que hace
irrazonable hablar de un beneficio a su favor. Segundo, los recursos del
arancel judicial entran al Fondo para la Modernización,
Fortalecimiento (Descongestión) y Bienestar de la Administración de
Justicia, y la Ley
no prevé que deban entrar, como debe hacerse en el caso de las tasas, en los
ingresos corrientes de la
Nación. Tercero, las tasas se aplican en general a todo el
que use o disfrute un servicio público o actividad, o aproveche un bien de
dominio público, mientras el arancel no se cobra sino a determinados usuarios
de la administración de justicia, en ciertos procesos con algunas condiciones.
38. En vista
de que este arancel es entonces un tributo, y específicamente una contribución
parafiscal, la Corte
juzga preciso expresar algunas consideraciones sobre los límites del legislador
en esta materia, y en especial en cuanto impacten los derechos de acceso a la
justicia y a la defensa.
Los límites en la imposición de cargas tributarias
que impacten el acceso a la administración de justicia y el derecho de defensa
39. La Constitución le
asigna “solamente” al Congreso, en
tiempo de paz, la potestad de imponer contribuciones fiscales o parafiscales
con alcance nacional.[50]
Esta potestad fiscal es amplia, pero no ilimitada. Es amplia, por una parte, y
lo es al punto que la Corte
ha llegado a considerar que al ejercerla el Congreso cuenta con “la más amplia discrecionalidad”.[51] Los tributos son necesarios, en un Estado
Constitucional, para promover el desarrollo institucional y humano. Pero para conseguir ese propósito, la Carta no establece una
regulación detallada, a la cual el legislador deba subordinarse estrictamente y
sin libertad al formular la política tributaria. En vez de eso, la Constitución
contempla principios generales (p. ej. legalidad, progresividad, equidad,
justicia, eficiencia, no retroactividad), que el órgano de representación democrática
puede interpretar dentro de márgenes amplios, mas no ilimitados, de
apreciación, y definir en concordancia las implicaciones de esos principios en
la conformación de la política fiscal y parafiscal.
40. Ahora bien,
como se dijo, la potestad impositiva no es ilimitada. Desde los orígenes del
control judicial de constitucionalidad se ha admitido que una potestad
tributaria desbordada, sin límites, o sin órganos independientes que ejerzan un
control efectivo sobre la misma, puede envolver a menudo un poder destructivo;[52] es
decir, capaz de hacer inviable una actividad, volviéndola en extremo onerosa. La Constitución de 1991
prevé, a este respecto, diversos límites. Dentro de ellos hay algunos que
aplican exclusivamente a los tributos, como ocurre con los principios
constitucionales tributarios de legalidad, equidad, progresividad, eficiencia,
no retroactividad, entre otros, previstos en los artículos 95-9, 338 y 363 de la Carta. La Sala pasa a
definir si el arancel de la Ley
1653 de 2013 desconoce la prohibición de crear rentas con destinación
específica (CP art 359), y los principios de estricta legalidad tributaria (CP
arts 150 num 12 y 338), de justicia, equidad, progresividad y excepcionalidad
parafiscal (CP arts 95-9, 363 y 150 num 12).
a. El arancel de la Ley 1653 de 2013 no viola la prohibición de crear
rentas nacionales con destinación específica.
41. Visto,
como está, que el arancel regulado por la Ley 1653 de 2013 no es un impuesto, sino una
contribución parafiscal, debe concluirse que no desconoce la prohibición
constitucional de crear rentas nacionales con destinación específica. En
efecto, dicha prohibición, como ha sostenido la Corte reiteradamente, afecta
sólo a los impuestos nacionales, y con las excepciones previstas en el artículo
359 Superior.[53] No es aplicable a las contribuciones parafiscales.[54] Estas están previstas expresamente en la Constitución como
especies tributarias legítimas. Los artículos 150 numeral 12, 179 numeral 3, y
338 de la Carta
hablan puntualmente de “contribuciones
parafiscales”. Por su misma naturaleza, este tipo de contribuciones tiene
una destinación específica.[55] No sería razonable interpretar la Constitución, que prevé expresamente la
posibilidad de crearlas, en el sentido de que prohíba las contribuciones
parafiscales con destinación específica, sabiendo –como queda dicho- que es de
la esencia misma de estas últimas tener una destinación de ese tipo. Por ende,
este cargo no prospera.
b. El arancel judicial respeta el principio de
legalidad, entendido como predeterminación cierta y clara del tributo
42. La jurisprudencia
constitucional ha sostenido que el principio de legalidad en materia tributaria
tiene cuando menos tres acepciones: que el poder de decretar, modificar o
suprimir tributos en tiempo de paz es de competencia exclusiva de los órganos
de representación popular pluralistas (CP arts 150 num 12, y 338);[56] que
es deber de estos órganos de representación popular predeterminar con claridad
los elementos mínimos de la obligación tributaria (CP art 338); y que está prohibido
a las entidades territoriales establecer contribuciones en contravención a lo
dispuesto en la
Constitución y la ley (CP arts 300 num 4 y 313 num 4).[57] En este caso, la supuesta
violación del principio de legalidad tributaria se habría presentado -según los
accionantes e intervinientes que lo alegan- en una determinación imprecisa de
los elementos esenciales del arancel. La Sala no comparte esta acusación.
43. Para sustentar esa conclusión, es importante
reiterar que no cualquier tipo de imprecisión en el diseño de una obligación
tributaria desconoce el principio de legalidad. La Corte ha sostenido
reiteradamente que toda norma jurídica, incluso tributaria, por estar formulada
en lenguaje natural, está expuesta problemas de ambigüedad y vaguedad.[58] Si,
entonces, cualquier imprecisión normativa en materia tributaria fuera
suficiente para declarar inconstitucional una norma, se llegaría a la
consecuencia irrazonable de reducir drásticamente el poder tributario que la Carta les confiere a los
órganos de representación popular pluralistas, pese a la importancia que tiene
este instrumento en el Estado Social de Derecho, al exigirles un grado de
exactitud frecuentemente irrealizable en el lenguaje ordinario.[59] Por
lo mismo, y en vista de que es necesario asegurar un ámbito de certeza
suficiente en todo tributo, la jurisprudencia ha señalado que una imprecisión
en la regulación de los elementos esenciales del tributo es inconstitucional,
sólo “si éstos se tornan irresolubles, por la oscuridad
invencible del texto legal que no hace posible encontrar una interpretación
razonable sobre cuáles puedan en definitiva ser [su]s elementos esenciales”.[60]
Como dijo la sentencia C-018 de 2007:
“[…] el principio de predeterminación de
los tributos no puede ser interpretado con excesivo rigor, al punto de exigir
que el acto jurídico que imponga una contribución no pueda dar lugar a algún
entendimiento divergente, como sucede en toda concepción humana, pues ´las
leyes tributarias como cualesquiera otras, pueden suscitar variados problemas
interpretativos en el momento de su ejecución y aplicación, lo cual de suyo no
puede acarrear su inexequibilidad´, y solo hay lugar a declararla cuando no sea
posible “encontrar una interpretación razonable sobre cuales en definitiva
pueden ser los elementos esenciales (...)”.”[61]
44. Con base en esto, la Sala Plena estima que
la regulación de los elementos esenciales del arancel judicial no presentan una
oscuridad insuperable. Efectivamente, en uno de los acápites iniciales de estas
consideraciones, la Sala
expuso el contenido de la Ley
1653 de 2013, y en ella se encuentran suficientemente determinados el hecho
generador, el sujeto pasivo, la base gravable, la tarifa, y el sujeto pasivo.
En este punto, es útil hacer un contraste con la decisión que tomó esta
Corporación en la sentencia C-713 de 2008, al estudiar una versión anterior del
arancel. En esta última, la
Corte declaró inexequible todo un inciso del entonces
proyecto de ley estatutaria de administración de justicia, en la medida en que
no definía con la precisión suficiente elementos configurativos del arancel
judicial.[62] En
específico, se advirtieron en esa otra regulación del arancel los siguientes
problemas:
- Uno, la norma decía que el arancel era aplicable a “procesos contencioso
administrativos, comerciales y civiles de cuantía superior a 200 salarios
mínimos legales mensuales vigentes”,
pero regulaba ese punto -según la
Corte- “sin definir si se trata de procesos
declarativos, ejecutivos, o de ambas clases”. También omitía “precisar si debe pagarse el arancel tanto en la sentencia de condena
como en la posterior ejecución judicial, qué ocurre en los casos en los cuales
la parte se allana a las pretensiones de la demanda, o qué sucede en los
procesos que concluyen por conciliación, transacción, desistimiento o cualquier
otra forma de terminación anticipada. Así mismo, la norma es incierta sobre la
exigibilidad o no del tributo cuando el demandante es una autoridad pública y
la condena se hace a favor del Estado”.
- Dos, la disposición establecía que “el
incumplimiento de los términos de la ley para proferir sentencia ejecutoriada”, cuando fuera imputable a algunas
partes, las hacía responsables del pago del arancel. La Corte encontró en esa
regulación “una absoluta indeterminación
que podría afectar incluso el ejercicio legítimo de los derechos de las partes
en desarrollo de una disputa judicial”, y no consideró que dicha
indeterminación fuera superable.
- Tres, el precepto no indicaba cómo exigir el pago
del arancel. Esta Corporación observó entonces que el proyecto de ley no
definía si debía determinarse la exigencia del tributo “en la sentencia que pone fin a la controversia, en una actuación
judicial posterior, o si ello es ajeno al proceso y compete a una autoridad
diferente”. Tampoco se podía saber si “el
responsable del recaudo e[ra] el juez
(por ejemplo en los procesos de ejecución), el Consejo Superior de la Judicatura, la
administración de impuestos o cualquier otra autoridad”.
- Cuatro, en otro artículo del mismo proyecto de
ley [el artículo 17], se le pretendía extender al Consejo Superior de la Judicatura, con
sujeción a los “criterios generales establecidos en la Ley Estatutaria y
en las leyes procesales”, la
expedición del “estatuto sobre expensas, costos y aranceles judiciales
el cual comprenderá entre otros aspectos, las tarifas, los procedimientos para
el cobro, la recaudación, administración, destinación y liquidación”, lo
cual evidenciaba la violación del principio de legalidad en sus acepciones de
exigencia de representación y predeterminación tributaria.
- Quinto, no definía con exactitud la tarifa, ni el
sistema y el método para fijarla, ya que decía sin más que el arancel judicial podía ser “hasta”
del 2%.
45. La Sala Plena de la Corte estima que en esta
ocasión, la forma de regular el arancel es distinta y satisface la exigencia
del principio de certeza.
45.1. Primero,
la Ley 1653 de
2013 no incurre en los déficits de precisión, encontrados por la Corporación en la sentencia
C-713 de 2008 al revisar el proyecto de ley estatutaria de administración de
justicia:
- Ahora se
define, en el artículo 4 que el arancel se aplica a los procesos judiciales con
pretensiones dinerarias, y eso incluye los procesos declarativos y ejecutivos.
Esta regulación se ve suficientemente precisada por lo dispuesto en el artículo
5, el cual establece excepciones al pago del tributo en los procesos
arbitrales, penales, laborales, contencioso laborales, de familia, de menores,
liquidatorios, de insolvencia, de jurisdicción voluntaria, de control
constitucional, de tutela, populares, de grupo, de cumplimiento, y demás
procesos constitucionales. También establece que en principio no es aplicable
el arancel a las personas jurídicas de derecho público, salvo por las que
expresamente señala. Expresa asimismo que también se debe pagar el arancel en
los procesos con pretensiones dinerarias ante autoridades administrativas con
funciones jurisdiccionales, y en los asuntos en los que aquellas y el juez sean
competentes a prevención. En los procesos de reparación directa, donde
sumariamente se demuestre al juez que el daño antijurídico imputable al Estado
lo puso en situación de indefensión, no hay lugar al cobro del arancel. La Corte no encuentra en esto
ninguna imprecisión insuperable.
- Esta vez, además,
la Ley determina
con suficiente precisión el modo de exigir el tributo. En general se debe pagar
antes de presentar la demanda (art 6). Cuando se trate de arancel por hacer un
llamamiento en garantía, una denuncia del pleito, una intervención ad excludendum, o el inicio de un
incidente de liquidación de perjuicios, se prevé que debe pagarse o antes de
ejercer la facultad (art 6), o dentro de los cinco días siguientes al
requerimiento judicial en ese sentido (art 6 par 2). Cuando el deber de pagar
el arancel recaiga sobre el demandado, esta obligación debe preverse en la
respectiva providencia expedida por el juez del proceso, y esta prestará mérito
ejecutivo (art 9). Dice el artículo 6 que el arancel se debe tener en cuenta,
para este supuesto, “al momento de
liquidar las costas”. El juez de cada proceso en que se cause el arancel es,
el que según el artículo 6 tiene el deber de “controlar que el arancel se haya pagado” (art 6). Cuando el
arancel no se pague antes de la presentación de la demanda, estando el
demandante obligado a ello, hay lugar a la inadmisión (art 6), y cuando no se
pague oportunamente dentro del proceso, en las demás hipótesis en que este se
cause antes de la terminación del proceso, debe decretar el desistimiento
tácito o la perención, o la figura equivalente en el estatuto procesal
aplicable (art 6 par 2).
- El
responsable del recaudo está definido en la Ley 1653 de 2013. El artículo 9 dice que el pago
del tributo debe hacerse “a órdenes del
Consejo Superior de la
Judicatura - Fondo para la Modernización,
Descongestión y Bienestar de la Administración de Justicia”. El Consejo
Superior de la Judicatura
puede, a su turno, recaudar el arancel por intermedio de “bancos y demás entidades financieras”, de acuerdo con la ley. El
artículo 5 dice que en los procesos ante autoridades administrativas con
funciones jurisdiccionales, en los cuales se genere el arancel judicial, este
se causará a favor de “la autoridad administrativa
respectiva”.
- La tarifa
está determinada exactamente, como se mostrará enseguida.
- La Ley 1653 de 2013 no defiere en
otra autoridad la definición de los elementos esenciales del tributo. Como se
verá a continuación, de hecho los determina expresamente, con suficiente
claridad y precisión.
46.2. En
efecto, al examinar la descripción de los elementos del arancel judicial
previsto en la Ley
1653 de 2013, se advierte que están todos previstos, y además de manera
suficientemente determinada:
- El hecho
generador, como se dijo, está definido.
- Los sujetos
pasivos son el “demandante inicial”,
el “demandante en reconvención” o
quien “presenta una demanda acumulada en
procesos con pretensiones dinerarias” (art 6), el “demandado vencido en el proceso” debe hacerse cargo al final de
este del pago del arancel. La Ley
prevé que debe pagar la detracción quien realice el hecho generador en su
condición de “llamante en garantía”,
de “denunciante del pleito”, de
interviniente “ad excludendum”, y
quien inicie un incidente de liquidación de perjuicios, siempre que “no se trate del mismo demandante que pagó
el arancel al presentar la demanda y de todo aquel que ejerza una pretensión
dineraria”. También lo paga uno cualquiera de los litisconsortes necesarios
o cuasinecesarios, y todos y cada uno de los litisconsortes facultativos debe
hacerlo individualmente. La Ley
prevé excepciones. No pagan arancel: las personas naturales que no hayan estado
en la obligación de declarar renta en el año inmediatamente anterior a la
presentación de la demanda, ni las personas jurídicas de derecho público [salvo
que “pertenezcan al sector financiero o [s]ean vigiladas por la Superintendencia
Financiera de Colombia, sin importar su naturaleza jurídica y
los colectores de activos públicos señalados como tales en la ley cuando sean
causahabientes de obligaciones dinerarias de alguna entidad del sector
financiero” ]. Tampoco se exige a las personas naturales que cuenten con
amparo de pobreza (art 5), ni a las víctimas en los procesos de reparación de la Ley 1448 de 2011. En los
eventos de coadyuvancia o de llamamiento de oficio, no se causa el arancel (art
6 par 1). Cuando en una sucesión procesal, el causante haya estado exento del
tributo, eso no exime automáticamente al sucesor, salvo que este tenga
independientemente las condiciones para eximirse por su parte (art 5 par 2).
- La base
gravable aparece bien determinada. El arancel se calcula sobre las pretensiones
dinerarias planteadas en la demanda o en cualquier otro trámite de los que
define la Ley en
el hecho generador (arts 4 y 7). Cuando se incluyan varias pretensiones
dinerarias, todas ellas deben sumarse para fijar la base gravable con el
tributo demandado. Si a las pretensiones se incorporan “frutos, intereses, multas, perjuicios, sanciones, mejoras o similares”,
estas se “calcularán a la fecha de
presentación de la demanda”. Cuando el demandante sea una persona natural,
y no haya estado obligada a declarar renta en el año inmediatamente anterior a
la presentación de la demanda, caso en el cual quien debe pagar el arancel es
el “demandado vencido en el proceso”,
la base gravable la conforman “las
condenas económicas decretadas en la sentencia” (art 5 inc 3). La misma
base gravable aplica cuando se trate de un proceso contencioso administrativo
diferente al contencioso laboral, en el cual el demandado sea un particular
(art 5 inc 4).
- La
tarifa es del uno punto cinco por ciento (1.5%) de la base gravable, y no puede
superar “en ningún caso” los
doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales vigentes (art 8).
- El sujeto
activo, según el artículo 3, es el Consejo Superior de la Judicatura, Dirección
Ejecutiva de la
Administración Judicial, o quien haga sus veces (inc 1). En aquellos
casos en los cuales la pretensión dineraria genere el arancel, pero se presente
ante una autoridad administrativa con funciones jurisdiccionales, en asuntos en
los cuales esta y el juez tengan competencia a prevención, el tributo se causa “a favor de la autoridad administrativa
respectiva” (art 5 inc 5).
- La
destinación de los recaudos es clara. Estos se deben destinar a “sufragar gastos de inversión de la Administración de
Justicia” (art 2), específicamente a “la
descongestión de los despachos judiciales y la implementación del sistema oral
a nivel nacional” (art 11). Estos recursos deberán “priorizarse” para “atender
la implementación de los estatutos procesales que establecen el trámite de los
procesos en forma oral y por audiencias en la jurisdicción ordinaria y
contencioso administrativa en donde se causan […], así como las mejoras y adecuación de la infraestructura física y
tecnológica destinada para garantizar un acceso eficiente a la administración
de justicia” (art 11). “[H]asta el 10%” de los recaudos se deben
dirigir a la jurisdicción especial indígena (art 11 parágrafo).
46. En suma,
no hay problemas de indeterminación que resulten invencibles. Por lo cual la Corte no considera que se
viole el principio de legalidad de las normas tributarias (CP art 338). Pasa
entonces a resolver los otros cargos.
c. La configuración del arancel judicial en la Ley 1653 de 2013 implica un
sacrifico intenso de los principios de equidad y progresividad tributaria
47. En lo que
se refiere a los cargos contra los artículos los artículos 4, 5, 6, 7, 8 y 9 de
la Ley 1653 de
2013, por desconocer los principios de justicia, equidad y progresividad
tributaria, la Corte
estima que las acusaciones son acertadas, y por lo mismo que dichos preceptos
son inconstitucionales, por las razones que se presentan a continuación.
48. Inequidad del arancel de la Ley 1653 de 2013. La Constitución, como
ha sido interpretada por la
Corte, exige que el sistema tributario en su integridad sea
equitativo (CP art 363), y también que la formulación singular de las normas
impositivas respete en la mayor medida posible el citado principio
constitucional (CP art 95-9).[63] La
equidad tributaria es “un criterio con base en el cual se pondera
la distribución de las cargas y de los beneficios o la imposición de gravámenes
entre los contribuyentes para evitar que haya cargas excesivas o beneficios
exagerados. Una carga es excesiva o un beneficio es exagerado cuando no
consulta la capacidad económica de los sujetos pasivos en razón a la naturaleza
y fines del impuesto en cuestión”.[64] La
jurisprudencia constitucional ha hablado de equidad horizontal y vertical. La horizontal es lo que propiamente se
entiende como equidad entre iguales, y exige que sujetos con capacidad
económica igual, o bajo una misma
situación fáctica, contribuyan de igual manera. La equidad vertical,
asociada a la idea de progresividad en la tributación, demanda de otro lado que
las personas con más capacidad económica contribuyan en mayor medida.[65]
En este punto del presente fallo, se habla de equidad horizontal.
48.1. Para resolver el cargo de inequidad contra la
estructura tributaria del arancel, conviene tener en cuenta que la violación de
dicho principio puede cometerse de tres modos. Una, cuando el monto a pagar por
concepto del tributo no se define atendiendo a la capacidad de pago del
contribuyente. Por ejemplo, en la sentencia C-876 de 2002, la Corte sostuvo que una norma
desconocía el principio de equidad porque establecía una base gravable presunta
no desvirtuable, que podía ser superior a la real capacidad de pago del
contribuyente y que, en cuanto tal, violaba el principio de equidad (CP arts
95-9 y 363).[66] Dos, cuando se regula un tributo en
virtud del cual dos sujetos o grupos de sujetos en iguales condiciones resultan
gravados de manera desigual, sin justificación suficiente. Es lo que ocurrió en
la sentencia C-748 de 2009, donde la Corporación declaró exequible condicionadamente
una norma que preveía una exención tributaria para los magistrados de
Tribunales, y no para los magistrados auxiliares de la Corte Constitucional,
la Corte Suprema
de Justicia, el Consejo de Estado y el Consejo Superior de la Judicatura, ni tampoco
para los magistrados de los Consejos Seccionales de la Judicatura, a pesar de
que todos estos estaban históricamente en un mismo plano o situación fáctica.[67]
Tres, cuando el tributo es o tiene implicaciones confiscatorias. No puede
haber tributos que impliquen una verdadera expropiación de facto de la
propiedad privada o de los beneficios de la iniciativa económica de los
particulares.[68]
Un tributo es confiscatorio “cuando la
actividad económica del particular se destina exclusivamente al pago del mismo,
de forma que no existe ganancia”.[69]
48.2. En esta ocasión, el arancel judicial introduce
un sacrificio en el principio de equidad por tres razones, que la Sala primero enunciará y
después desarrollará brevemente. Uno, porque el valor o monto a pagar por concepto de arancel no se
determina con arreglo a criterios que consulten la capacidad de pago, y por lo
mismo la cuantía de la detracción podría incluso ser superior a la capacidad de
pago del contribuyente. Dos, debido a que, eso mismo, puede considerarse como
una falta de previsión de garantías tributarias contra la confiscación. Tres, porque
puede convertirse en una exacción desigual para sujetos con la misma capacidad
de pago. Obsérvese a continuación:
i. Lo
primero: atrás se explicó el contenido de la regulación del arancel, pero en
este punto conviene mostrar sus implicaciones definitivas. La Ley 1653 de 2013 prevé una
serie de criterios para definir quiénes deben pagar el arancel, y quiénes no
deben hacerlo bajo ninguna circunstancia. Del pago del arancel se excluye a
quienes en el año inmediatamente anterior a la presentación de la demanda no
hayan estado obligados a declarar renta, a quienes cuenten con amparo de
pobreza, a las personas jurídicas de derecho público en general, a los
coadyuvantes y a quienes hagan llamamiento de oficio, a las víctimas en los
procesos de reparación de la Ley
1448 de 2011 y a las víctimas en procesos constitucionales de reparación
directa, cuando prueben que el daño cuya reparación solicitan las puso en
situación de indefensión. Ahora bien, una vez definido el universo de casos y
sujetos gravados con el arancel, por oposición al de los excluidos del mismo, la Ley establece que la forma de
determinar el monto a pagar del arancel, es aplicar una tarifa del 1.5% sobre
la estimación de las pretensiones dinerarias, o sobre la condena en el caso del
demandado vencido en juicio o del demandado en los procesos contencioso
administrativos no laborales.
Esta regulación,
si bien tiene en cuenta entonces, como puede verse, algunos criterios que
revelan la capacidad de pago, lo hace sólo para determinar cuáles sujetos están
obligados a cancelar el arancel y cuáles no. Una vez llega a ese punto, y está
entonces configurado el grupo de quienes sí
deben pagar el arancel cuando se dé el hecho generador, la Ley acusada no usa ningún
criterio revelador de la capacidad de pago para establecer el monto del arancel que debe pagar cada
sujeto. No aplica la tarifa a magnitudes conformadas por la renta, la riqueza,
la propiedad o el consumo (o la propensión al consumo) del contribuyente, que
son las realidades económicas y jurídicas reveladoras de la capacidad de pago.[70] En vez de eso,
define el monto tributario a pagar por parte del contribuyente con arreglo a
una estimación de las pretensiones formuladas, o de hecho sobre el monto
efectivo de condenas adversas. No obstante, la formulación de pretensiones
dinerarias, o las condenas adversas en un proceso, no son en concepto de la Corte prima facie realidades demostrativas de la capacidad de pago de un
contribuyente, y en este proceso no se ha mostrado, con argumentos suficientes,
que efectivamente lo sean.
En efecto, supuesto que el contribuyente no sea
una persona beneficiada con amparo de pobreza, que haya estado obligado a
declarar renta en el año anterior a la presentación de la demanda, y que esté
claramente en una hipótesis en la cual se genere el arancel, no hay ningún
dispositivo tributario en la Ley
demandada, que se oriente a controlar que el
monto debido por concepto de arancel sea efectivamente soportable. La
realidad a partir de la cual se calcula el gravamen está notoriamente
desligada, y es por completo independiente, de los indicadores de capacidad de
pago. La Ley
ordena calcular el arancel sobre una estimación de las pretensiones, o de la
condena patrimonial contenida en una sentencia, pero no hay evidencias en los
debates que antecedieron a su aprobación, o en este proceso, de que estas
realidades indiquen o revelen capacidad de pago por parte del
contribuyente. Podría decirse que la formulación de pretensiones es
una expectativa probable de ingresos, y que en virtud de esas expectativas se
puede fijar el monto del gravamen. La
Sala no comparte esta posición. En cualquier evento, incluso
ante una expectativa muy probable de éxito en un proceso con pretensiones
patrimoniales, al presentarse la pretensión el ingreso está previsto para el
futuro, lo cual significa que ese hecho no es indicador de que haya capacidad
contributiva actual al hacerse
exigible la obligación tributaria.
Por lo mismo, no es razonable sostener que, al
activarse la obligación de cancelar el arancel, el obligado esté precisamente
entonces en capacidad de pagarlo. De otro lado, los procesos declarativos,
caracterizados por tramitar pretensiones en las cuales la obligación no es
clara, expresa y exigible, la formulación de pretensiones es apenas una
expectativa incierta de ingresos en el futuro. Y si bien en los procesos
ejecutivos la expectativa es distinta, por la naturaleza de la obligación que
se reclama (clara, expresa y exigible), lo cierto es que al momento de exigirse
el pago del arancel para el demandante, este no tiene noticia de un ingreso
real en su haber jurídico, que sea a su turno indicativo de capacidad
contributiva. La Corte
contrasta esta regulación con la que contiene la -aún vigente- Ley 1394 de
2010, y advierte que en esta se hace exigible el pago del arancel, una vez se
cumple un hecho de orden procesal suficiente para constatar un ingreso (renta
celular) en beneficio de quien debía hacer la contribución. En la Ley 1653 de 2013, por el
contrario, no sólo el arancel se causa -en ciertos casos- antes de cualquier
certidumbre sobre registro de un ingreso, sino que además en ocasiones se le
exige el pago del mismo al demandado vencido en el proceso, lo cual supone que
se cobra una vez se crea una obligación jurídica que le exige al contribuyente
hacer un egreso. Es decir, justo lo contrario de lo previsto en la Ley 1394 de 2010.
Ante esta situación, si el legislador pretendía
transformar radicalmente la forma de determinar la cuantía de la obligación
tributaria - desligándola por completo de las rentas, la riqueza, la propiedad
o el consumo del contribuyente- lo menos que debía hacer era explicar, con
razones suficientes, por qué la nueva manera de definir la magnitud del
gravamen consultaba la capacidad de pago del obligado. No obstante, no lo hizo.
Por ese motivo, y en vista de que prima
facie los criterios usados por la
Ley no consultan la capacidad de pago del contribuyente, la Corte considera que el
esquema tributario del arancel judicial es contrario al principio de
equidad.
ii. Lo segundo: la regulación establece que el monto
del arancel se calcula sobre la base de las pretensiones dinerarias, o sobre
las condenas económicas efectivas, según si el gravado es el demandante o
pretensor (dependiendo del caso), o el demandado. Ninguna de estas dos
realidades, como se dijo, revela, indica o es una presunción razonable de la
capacidad de pago del contribuyente. Ahora bien, definir un tributo con una
fórmula que no consulta la capacidad contributiva de los obligados puede
-mientras no se adopten dispositivos encaminados a evitar tal situación-
conducir a escenarios confiscatorios. Para ver esto con mayor claridad,
conviene tener en cuenta lo siguiente. La Ley fija un límite a la cuantía del importe
pagable por arancel, que asciende a los 200 salarios mínimos legales mensuales
vigentes, lo cual quiere decir que nadie paga nunca un valor superior a ese.[71]
Pero ni siquiera ese límite impide que llegue a haber personas naturales o
incluso jurídicas de derecho privado (no exentas del arancel), que tengan en
ciertos casos que destinar la totalidad de sus ganancias al pago del gravamen,
por ejemplo, para interponer una demanda.[72] No
todas las personas incluidas en el grupo de potenciales contribuyentes del
arancel tienen capacidad para hacer erogaciones millonarias con el fin de
acceder a la justicia. El hecho de no estar amparados por pobreza, o de haber
estado obligados a declarar renta en el año inmediatamente anterior a la
presentación de la demanda, si bien puede en general indicar capacidad de hacer
una contribución parafiscal, no es por sí mismo suficiente para concluir que
puedan pagar cualquier monto, por concepto de la misma. En la ley no hay, en
últimas, garantías para evitar que el arancel se convierta en una contribución con
implicaciones confiscatorias (CP arts 58, 95-9, 333 y 363),[73]
y por ese motivo el diseño tributario de la figura es contrario al principio de
equidad.
iii. Lo tercero: la regulación no impide tampoco que
dos sujetos con la misma capacidad de pago; es decir, con igual renta, igual
riqueza (patrimonio líquido), igual propiedad raíz, e igual nivel de consumo,
paguen montos desiguales. La forma de calcular el arancel no se ata, y por lo
mismo es independiente de, cualquiera de estas realidades económicas
reveladoras del poder contributivo de las personas. Es más, es posible que incluso personas con
todos esos datos en común, sean demandadas en un proceso idéntico, con
pretensiones dinerarias idénticas, y sin embargo paguen montos desiguales, si
se dan algunas diferencias irrelevantes en torno a la definición de su
capacidad de pago. En efecto, si en el proceso de uno de ellos el demandante
está eximido del arancel (por ejemplo porque no tuvo que declarar renta en el
año inmediatamente anterior a la presentación de la demanda), mientras que en
el otro proceso el demandante sí tuvo que pagar el arancel al inicio (porque
declaró renta en el año anterior y no tenía amparo de pobreza), se obtiene que
al final, si ambos demandados son vencidos en juicio, el del primer caso
tendría que restituir a título de costas el arancel pagado y calculado sobre la
base de las pretensiones dinerarias, mientras que el otro, en el que la
contraparte no tuvo que pagar el arancel, tendría que cancelar el tributo sobre
la base de la condena efectivamente impuesta, que procesalmente es lógico que
pueda ser inferior a las pretensiones dinerarias iniciales. Y así, dos personas
con idéntica renta, riqueza, propiedad y nivel de consumo, siendo ambas
demandadas, en procesos de la misma naturaleza, y con las mismas pretensiones
dinerarias, acabarían pagando montos desiguales que, como se dijo en el punto
anterior, no necesariamente consultan su capacidad de pago.
48.3.
Como se infiere de lo anterior, los elementos del arancel judicial suponen una
franca restricción al principio de equidad (CP arts 95-9 y 363), en la medida
en que gravan una realidad que no consulta la capacidad de pago del
contribuyente, no establecen dispositivos para evitar escenarios
confiscatorios, e introducen un trato desigual e injustificado entre sujetos
con la misma capacidad contributiva, y en iguales circunstancias fácticas.
49. Regresividad manifiesta del arancel de la Ley 1653 de 2013. El principio de progresividad tributaria complementa las exigencias de la
equidad horizontal, dentro del
sistema tributario, con las de equidad
vertical. Mientras la equidad horizontal prescribe que personas con capacidad económica equiparable, o
que se hallen bajo una situación
fáctica similar, contribuyan de igual manera al financiamiento de los
gastos e inversiones del Estado (CP art. 95-9), la equidad vertical demanda que
las personas con más capacidad económica contribuyan en mayor proporción, para
que el sacrificio fiscal sea similar incluso entre sujetos con capacidades de
pago desiguales.[74]
Por lo mismo, la Corte
ha señalado que la Constitución
exige gravar “en mayor proporción a
quienes tienen mayor capacidad contributiva -equidad vertical-, a fin de que, a
la postre, todos acaben haciendo un igual sacrificio de cara a sus capacidades”.[75]
El principio de progresividad está referido en la Constitución
expresamente al “sistema tributario”.
No obstante, según la jurisprudencia, esto no hace inviable controlar la
constitucionalidad de un tributo o de alguno de sus elementos particulares a la
luz del principio de progresividad. Lo que implica es que el juicio de
progresividad sobre un tributo consiste, no en establecer si individualmente se
compadece con el principio de progresividad, sino en determinar si el tributo o
elemento “podría aportar al sistema una dosis de manifiesta
[…]
regresividad”.[76]
49.1. La
Corte, en concordancia con ese entendimiento, ha decidido que
determinadas disposiciones tributarias son inconstitucionales por introducir
dosis manifiestas de regresividad en el sistema fiscal. Por ejemplo, la sentencia C-776 de 2003,[77]
declaró inexequible una norma tributaria que introducía reformas extensas al
IVA, sobre la base de que incorporaba al sistema tributario una manifiesta
dosis de regresividad. La sentencia C-1060A de 2001 declaró también
inexequible una norma tributaria, en virtud de la cual se les adjudicaba la calidad de rentas de trabajo exentas del
gravamen a las rentas, a los gastos de representación de ciertos altos
funcionarios oficiales, y además se presumía que, a efectos tributarios,
un porcentaje fijo de sus salarios equivalía a gastos de ese tipo, con lo cual
dicho porcentaje se convertía a su vez en renta de trabajo exenta.[78]
La decisión se fundó entonces en que la norma acababa gravando más severamente
las rentas menores que las mayores, con lo cual introducía un trato
directamente regresivo.[79]
49.2. Con base en estas consideraciones, la Sala estima que el arancel
introduce una dosis de manifiesta regresividad al sistema tributario: primero,
no lo regula de modo que garantice un sacrificio igual de parte de
contribuyentes con capacidades de pago desiguales; segundo, y en contraste, sí
crea una medida para que quienes tienen más capacidad contributiva, así
presenten pretensiones sumamente elevadas de dinero o se vean condenadas a
satisfacer una obligación patrimonial cuantiosa, nunca se vean obligados a
cancelar por el arancel más de doscientos salarios mínimos legales mensuales;
tercero, esta regulación no impide la extensión en los hechos de una barrera
económica, que puede ser franqueable por parte de quienes tienen mayor
capacidad de pago, pero que en cambio resulta tanto más insuperable mientras se
tenga menor renta, riqueza, propiedad o niveles de consumo. La Corte pasa a desarrollar
estos motivos:
i. Uno. Como
quedó evidenciado, el monto del
gravamen no se determina en función de la renta, la riqueza, la propiedad, o
los niveles de consumo del contribuyente, que son las realidades económicas
típicamente usadas para revelar la capacidad de pago en la tributación fiscal o
parafiscal. Esta vez son las pretensiones dinerarias, y en otros casos los
montos de las condenas, los hechos a partir de los cuales se determina la
cuantía de la detracción. Esto indica que dos personas con capacidades
económicas diferentes en todos estos aspectos (pero, aun así, no excluidas del
arancel); es decir, con rentas, riqueza, propiedades y nivel de consumo notoriamente
incomparables y radicalmente desiguales, podrían llegar a tener que pagar
magnitudes idénticas de dinero por concepto del arancel judicial, mientras presenten
demandas con pretensiones dinerarias iguales o, en otros eventos, sean condenadas
a pagar judicialmente sumas dinerarias idénticas. No hay, por tanto, un
dispositivo en la regulación que garantice un sacrifico igual para todos los
contribuyentes, fin buscado por el principio de progresividad. Esta, que es por
sí misma entonces una manera de definir el arancel, en la cual no se persigue
la progresividad tributaria, introduce al sistema una dosis de regresividad.
ii. Dos. Ahora bien, a eso debe sumarse que la Ley 1653 de 2013 no introduce
garantías orientadas a evitar escenarios confiscatorios, y en cambio sí fija un
límite (techo) a la cuantía pagable por el arancel, que asciende a doscientos
salarios mínimos legales mensuales vigentes, sin importar esta vez que dicha
suma pueda ser notoriamente inferior al 1.5% de las pretensiones dinerarias o
de las condenas adversas. Se ve entonces que mientras la Ley no crea condiciones para impedir
que una persona se vea sujeta a sufragar un monto tributario que sobrepase
drásticamente su capacidad de pago, sí establece un dispositivo en virtud del
cual las personas con más alta capacidad de pago (por su renta, riqueza,
propiedad y propensión al consumo), podrían cancelar denotadamente menos de lo
que están capacitadas para cancelar a título de arancel, en procesos en los
cuales presenten pretensiones por cuantías elevadas, o sean condenadas por
sentencia a cancelar montos superlativos de dineros. En otras palabras, para la Ley es indiferente que
mientras unas personas se vean obligadas a destinar la casi o absoluta
totalidad de los frutos de su actividad económica, para pagar el arancel, otras
-las que tienen mayor capacidad de pago- nunca se vean ante la necesidad de
pagar más de doscientos salarios mínimos legales mensuales vigentes. La
regulación no sólo no es entonces progresiva, sino que de hecho tiene
implicaciones regresivas.[80]
iii. Tres. La
creación de una barrera económica de acceso con límites (techo), que resultan franqueables
por quienes cuentan con mayor capacidad económica pero no necesariamente por
quienes, sin estar en condiciones de pobreza, tienen una capacidad contributiva
notoriamente inferior, es ya entonces por sí misma regresiva. Pero cuando esto
puede significar una carga imposible o muy difícil de cumplir, y esa carga es
condición de acceso a un servicio o actividad esencial o fundamental, como es
el caso de la administración de justicia, la dosis de regresividad se
incrementa exponencialmente, ya que impide justamente superar la desigualdad
real, preexistente al tributo, en la medida en que quienes tengan mayor
capacidad económica para franquear la barrera de acceso, estarán en mejor
posición que quienes tienen menor capacidad de pago para hacer efectivos sus
derechos patrimoniales, mediante la coerción del poder estatal administrado por
la justicia. El arancel, como se mencionó anteriormente, no sólo no grava
entonces de igual modo a los iguales, y puede implicar de hecho un desigual sacrifico para
sujetos con capacidades de pago notoriamente diferentes, sino que además
establece un obstáculo con la virtualidad de perpetuar las desigualdades
reales, preexistentes al tributo, al fijar obstáculos para que quienes tengan
derechos patrimoniales insolutos por sumas cuantiosas de dinero, sin estar en
condiciones de pobreza, se vean obligados a pagar un arancel posiblemente
superior a su renta, su riqueza, su propiedad y su nivel de consumo, en aras de
hacer efectivas las acreencias que tienen a su favor. Lo cual, en suma, amplía
significativa y manifiestamente la dosis de regresividad.
49.3. En definitiva, los artículos 4, 5, 6, 7, 8 y 9
de la Ley 1653 de
2013 rediseñan radicalmente el modo de establecer la cuantía pagable del
tributo, y al hacerlo introducen una franca y ostensible restricción al
principio de progresividad. Para empezar, el gravamen no sólo no es igual para
sujetos con igual capacidad de pago, o en circunstancias fácticas similares,
sino que además de hecho deja de gravar con más a quienes tienen mayor
capacidad contributiva, y con menos a quienes la tienen en menor medida, y
aparte de eso crea una barrera económica que, al tener un límite (techo) de
doscientos salarios mínimos legales mensuales vigentes, la convierte en un
limitante susceptible de franquearse más fácilmente por quienes cuentan con las
mayores capacidades de pago, y en cambio en un ingente obstáculo que puede
resultar cada vez menos superable conforme se desciende en la escala de
realidades indicadoras de capacidad contributiva. Esto ya es de suyo suficiente
para calificar de regresivo el arancel. Pero cuando se convierte, además, en un
significativo obstáculo de acceso económico a un servicio o actividad esencial
o fundamental dentro del Estado Constitucional, como es la administración de
justicia, y precisamente en un ámbito de litigio donde se ventilan pretensiones
económicas, encaminadas a satisfacer derechos patrimoniales, la notoria regresividad
aumenta exponencialmente el trascendental problema de inconstitucionalidad,
pues interpone un ostensible obstáculo, con la potencialidad de ser
infranqueable, a la superación de las desigualdades preexistentes al tributo.
Estas consecuencias, en un esquema de tributación parafiscal, son
manifiestamente regresivas.
d. El
desproporcionado sacrificio que introduce el arancel judicial, en los
principios de justicia, equidad y progresividad tributarias, acarrea la
violación de los derechos de acceso a la justicia y al debido proceso
50. A lo
anterior cabe agregar que la configuración tributaria del arancel, contenida en
los artículos 4, 5, 6, 7, 8 y 9 de la
Ley demandada, no introduce cualquier grado de limitación a
los principios de justicia, equidad y progresividad tributaria, sino de hecho
sacrificios manifiestamente desproporcionados en dichos mandatos. Esto es
relevante decirlo, por cuanto la
Corte ha sostenido que para declarar un tributo o una
regulación contraria a la equidad y a la progresividad tributarias, es preciso
tener en cuenta si el instrumento en cuanto tal es razonable o proporcionado.[81] Por
lo cual, si bien lo anteriormente mencionado sería suficiente para evidenciar
un sacrificio patente, intenso y vasto en los principios de justicia, equidad y
progresividad, podría preguntarse si ese sacrificio se introduce razonablemente
para alcanzar otros objetivos constitucionales legítimos, valiosos o, incluso
más, imperiosos. La Corte procede a definir por
qué la medida acusada no es razonable.
50.1. Intensidad del escrutinio. La intensidad
de un escrutinio constitucional se determina, entre otros factores, con arreglo
al tipo de instrumento que se prevea,[82] la importancia de los
derechos y principios constitucionales comprometidos,[83] y el nivel de sacrificio
que se imprima a estos últimos.[84] Al
aplicar estos criterios para definir la intensidad del test en esta ocasión, la Corte considera que debe ser
el más estricto posible:
- La excepcionalidad de las contribuciones
parafiscales exige en principio un escrutinio más intenso. La Constitución le da al
Congreso la potestad de imponer contribuciones fiscales “y, excepcionalmente, parafiscales” (CP art 150 num 12). Como se
ve, la liberta con la cual cuenta al legislador en el diseño de la política
fiscal, no es constitucionalmente equiparable con los límites que le depara al
configurar las contribuciones parafiscales, pues la imposición de estas últimas
ha de ser excepcional. Esta regulación
constitucional se traduce en un mandato de control estricto sobre las reformas
de imposición parafiscal, con el fin de evitar que estas últimas se convierta
en la forma ordinaria y regular de financiar los gastos e inversiones del
Estado, que en principio es un deber de todas las personas y los ciudadanos, y
no exclusivamente una obligación de un sector (CP art 95-9).[85]
- La importancia de los principios y derechos
comprometidos. Los principios de equidad y progresividad, lo mismo que los
derechos de acceso a la justicia y de defensa, están expresa y taxativamente
previstos en la
Constitución (CP arts 95-9, 363, 229 y 29), lo cual es
indicativo de su trascendencia dentro del orden jurídico. Los primeros
principios mencionados son, en su respectivo ámbito, fundamentales para dotar
de legitimidad el sistema tributario (CP arts 95-9 y 363). Los segundos son por
su parte instrumentos esenciales para garantizar los demás derechos
sustanciales, incluso de orden fundamental, en la medida en que permiten poner
el aparato de poder estatal, administrado por la justicia, con el propósito de
hacerlos efectivos. Estas características dotan a todos los principios
comprometidos de la más alta importancia en la configuración de un Estado
Social de Derecho. Este último tiene como fines, en la Constitución de 1991,
asegurar a los integrantes de la
Nación la convivencia, la justicia, la igualdad y la paz (CP
Preámbulo), y hacer efectivos los derechos y deberes consagrados en la Carta (CP. art 2).
- Nivel de sacrificio de los principios
mencionados. Creación de una barrera
prima facie de acceso a la justicia y
de ejercicio de facultades de defensa. En este caso, la Ley demandada implica un
sacrificio de un alto nivel de intensidad en los principios constitucionales y
derechos fundamentales comprometidos. La Corte observa, de un lado, que la regulación del
nuevo arancel restringe significativamente la equidad en la imposición de
cargas tributarias. De otro lado, advierte que introduce una dosis de
manifiesta regresividad al sistema tributario. Y finalmente se aprecia que, al
definir de este modo el arancel, como una condición previa e indispensable para
acceder a la justicia en ciertos procesos, o para ejercer determinadas
posiciones de defensa, se crea una restricción económica de acceso a la
justicia y al ejercicio de facultades protegidas por el derecho de defensa, que
abarca comparativamente un mayor número de especies de procesos. Los dos
primeros sacrificios fueron plenamente demostrados en acápites anteriores de
esta providencia. Las razones por las cuales la Corte estima que este
arancel supone una restricción al acceso a la justicia y al debido proceso, y
por qué esto conduce a hacer un escrutinio estricto, merece un desarrollo
adicional.
La Corte observa que el arancel de la Ley 1653 de 2013 restringe el
acceso a la justicia y el ejercicio de ciertas facultades de defensa en el
proceso. En efecto, el arancel tiene ahora -como se dijo- una particularidad
que lo hace distinto de sus versiones anteriores. La Ley 1394 de 2010 establece que
el deber de cancelar el tributo se activa al final del proceso, cuando se
cumpla lo acordado por las partes en una transacción o conciliación que termine
anticipadamente un proceso ejecutivo, cuando se dé cumplimiento a una condena
impuesta en laudo arbitral (en caso de reconocimiento o refrendación), o cuando
se cumplan las obligaciones reclamadas en un proceso ejecutivo de cualquier
naturaleza. La nueva versión, en cambio, que está contenida en la ley 1653 de
2013, adelanta como regla general el momento en el cual se hace exigible el
arancel. El deber de pagar este tributo se activa incluso antes de presentar la
demanda, o de hacer efectiva una posición de defensa, y el pago real del mismo
se convierte ahora en condición previa de acceso a la justicia o de ejercicio
de una facultad de defensa (para presentar una demanda de reconvención, un
llamamiento en garantía, una denuncia del pleito, una intervención ad excludendum). Con lo cual, la
limitación a los derechos señalados es entonces superior a la que presentaba,
por ejemplo, la versión del arancel de la Ley 1394 de 2010.
Esto hecho es suficiente
para concluir que la Ley
crea una barrera prima facie de acceso
a la administración de justicia y de ejercicio de las señaladas posiciones de
defensa. Sin embargo, no basta para que el arancel judicial sea automáticamente
declarado contrario a la
Carta. La Constitución no sólo no prohíbe per se la instauración de un arancel
judicial,[86] sino
que incluso no establece una prohibición expresa y absoluta para que el
legislador imponga tributos en un momento previo al acceso a la justicia o al
ejercicio de un derecho defensa en el proceso, si la detracción es en sí misma una
medida proporcional. La
Constitución prevé el deber de la persona y el ciudadano de “[c]olaborar
para el buen funcionamiento de la administración de la justicia” (CP art
95-7), y no proscribe al Congreso la posibilidad de usar la tributación para fomentar el cumplimiento de ese
deber. La política tributaria es, por otra parte, un instrumento que, además de
conseguir caudales de recursos para la hacienda pública, puede también usarse
con el fin de modelar, dentro de ciertos límites, prácticas o tendencias
ilícitas, abusivas o incluso sólo perjudiciales. De hecho, la implementación de
contribuciones ha tenido un uso indirecto y legítimo en otros Estados
constitucionales, como técnica encaminada a modelar prácticas o comportamientos
individuales o colectivos que se estiman dañinos.[87] La
imposición parafiscal, como forma de promover cambios importantes dentro de la
sociedad, no sólo no contradice la Constitución, sino que de hecho ha sido admitida
por esta Corte. Por ejemplo, la jurisprudencia ha aceptado la imposición de un
gravamen sobre el consumo de tabaco, no tanto por los ingresos que esto pueda
generar, sino porque desestimula el consumo del mismo:
“[…] el
encarecimiento de los precios de los cigarrillos mediante el alza de los
impuestos sobre ellos se ajusta a los compromisos adquiridos en el Convenio de la OMS acerca del desestímulo del
consumo de los productos del tabaco a través de medidas tributarias. En este
caso, es indiferente que algunos cigarrillos paguen porcentualmente un impuesto
mayor que otros, en relación con su precio de venta al consumidor, o que los
consumidores de los cigarrillos de menor valor paguen, proporcionalmente, un
impuesto de consumo mayor. Como de lo que se trata es de preservar la salud y
la vida de las personas, el Legislador puede tomar las medidas que considere
necesarias para dificultar el acceso a los productos del tabaco, entre las
cuales se encuentra la de elevar los precios mínimos de compra de los
cigarrillos, a través del alza del impuesto al consumo”.[88]
Ahora bien, no todas las actividades, prácticas o
comportamientos son igual de valiosos, en relación con la Constitución. No
es lo mismo consumir tabaco que acceder a la administración de justicia, o que
ejercer una posición de defensa dentro de un proceso judicial. La imposición de
gravámenes sobre el consumo del cigarrillo, si bien tiene por supuesto límites,
no se ha de someter a un escrutinio tan estricto como al que ha de sujetarse
una detracción sobre el uso de la administración de justicia. En este último
caso, si bien no está prohibido establecer tributos que proporcionadamente enfrenten problemas estructurales de la
justicia, lo cierto es que “la configuración del arancel judicial no puede conllevar la imposición
de barreras [definitivas] de acceso a la justicia”, que
desestimulen indiscriminadamente el ejercicio de los derechos fundamentales.[89] Por
lo cual, si se ha de adelantar el momento del cobro del arancel, de tal suerte
que este se convierta en una barrera prima
facie de acceso, la
constitucionalidad de esta medida depende de que sea diseñado con especiales
precauciones, para que sirva únicamente al fin de cambiar prácticas de litigio,
o usos de la justicia que sean clara y manifiestamente perjudiciales, ilícitos
o abusivos. El diseño de la imposición no puede, en cambio, extender los
efectos disuasivos del tributo hacia otras prácticas y actuaciones legítimas,
lícitas, y que no representen abusos del derecho o prácticas perjudiciales para
la administración de justicia. Las medidas que puedan producir un efecto de
desaliento sobre el uso de la justicia, y de las posiciones y recursos
judiciales de defensa, deben someterse al más estricto escrutinio judicial por
parte de la
Corte Constitucional.
- Conclusión sobre la intensidad del escrutinio constitucional. Lo anterior significa que el instrumento de
tributación previsto en la Ley
1653 de 2013 debe perseguir un fin imperioso, y en cuanto medio ha de ser
conducente y exacto para alcanzarlo; es decir, no sólo adecuado, sino además
efectivo (producir los efectos que persigue), y no desestimular otras prácticas
o usos que resulten lícitos y no perjudiciales para la administración de
justicia. Además, la medida en cuanto tal debe ser necesaria y proporcional.
Aclarado esto, la Corte pasa a enjuiciar la
razonabilidad del arancel.
50.2. Las finalidades son legítimas. De acuerdo con la exposición de
motivos que justificó la iniciativa de reformar el diseño del arancel judicial,
la reconfiguración de este último persigue dos finalidades conjuntamente: por
una parte, crear una mejor fuente de recaudo de recursos para inversión en la
administración de justicia (mejor que el arancel previsto en la Ley 1394 de 2010), y por otra
desestimular ciertos usos de la administración de justicia, que se representan
en demandas o recursos procesales infundados, o en pretensiones temerarias.[90] La
Corte advierte que ambos fines son legítimos, y uno de ellos imperioso. La
adquisición de mayores caudales para financiar las inversiones en la Rama Judicial es
constitucional, en la medida en que de esta manera se promueve un mejor funcionamiento
del aparato judicial, y se asegura un servicio de administración de justicia
cada vez más celero, más eficiente y eficaz, en beneficio de quienes lo usan. El
otro propósito, que es el de desestimular la presentación de demandas o
pretensiones dinerarias infundadas o temerarias, es un fin inmediato para
alcanzar el más remoto de reforzar el deber de la persona y el ciudadano de
colaborar con el buen funcionamiento de la administración de justicia, que está
expresamente exigido en el texto de la Constitución (CP art 95-7).
50.3. Los medios empleados son inconducentes e inexactos. El arancel judicial establecido en los artículos
4, 5, 6, 7, 8 y 9 de la Ley
1653 de 2013 no supera este paso del escrutinio. En concepto de la Corte, la reforma acusada
introduce un gravamen que ciertamente puede concretarse en un aumento de los
recursos en favor de la administración de justicia. Igualmente, tiene la
virtualidad de producir un efecto disuasorio frente a la instauración de pretensiones
o ejercicios procesales infundados o temerarios, que es uno de los fines de la
reforma. El instrumento resulta más útil, en este punto, respecto de quienes
cuentan con menor capacidad de pago, y menos con quienes tienen capacidades
contributivas superiores, ya que estos últimos pueden sortear la barrera. Pero
más allá de ese efecto, la nueva versión del arancel judicial tiene
implicaciones disuasivas no sólo para quien instaura pretensiones dinerarias
abusiva o infundadas, sino también para otros sujetos, aunque presentan
pretensiones dinerarias legítimas, lícitas y no abusivas ni perjudiciales. Esto
ocurre respecto de quienes, sin estar por debajo de la línea de pobreza, y
obligados a pagar el arancel, no cuentan necesariamente con facilidades
económicas para pagar el monto de una contribución tributaria que, en tanto no
se define en función de la capacidad de pago del obligado, puede llegar a exigirle
a este último el cumplimiento de un imperativo incluso imposible o muy difícil
de cumplir, lo cual está prohibido por la Constitución, según
la jurisprudencia de esta Corte Constitucional.[91]
50.4. Los
medios son innecesarios y desproporcionados. A todo lo anterior, que ya de
suyo es suficiente para declarar inexequible el esquema tributario demandado,
debe sumarse que la escogencia del arancel -en el diseño que tiene actualmente-
como instrumento para obtener recursos y disuadir la instauración de
pretensiones infundadas o temerarias, es innecesaria y desproporcionada. Es
innecesaria, por una parte, porque existen otros medios disponibles para
impedir la interposición de pretensiones dinerarias infundadas o temerarias,
dentro de los cuales se encuentran el juramento estimatorio, o las sanciones
por temeridad. Asimismo, puede haber otras formas de obtener recaudos para
financiar las inversiones en la administración de justicia, dentro de las
cuales se encuentra por supuesto el amplio universo de posibilidades que deja
la política fiscal y, en menor medida, parafiscal. Por ejemplo, es posible diseñar
la contribución del arancel de un modo distinto, y adoptar la configuración del
mismo, tal como se encontraba prevista en versiones anteriores de la Ley 1394 de 2010.
La nueva versión del arancel, contenida en la Ley 1653 de 2013, tal vez resulte
más eficaz que las medidas alternativas reseñadas, para alcanzar los propósitos
antes referidos. La Corte
no insinúa lo contrario. Pero observa que lo que la Ley 1653 de 2013 alcanza en
mayor eficacia, no compensa el manifiesto y enorme sacrificio que introduce en
los principios de equidad y progresividad tributaria y, en especial, en los
derechos a acceder a la justicia y al debido proceso. El acceso a la justicia y
el debido proceso son instrumentos al servicio de todos los derechos
fundamentales, y su desconocimiento acarrea por tanto el de todos los demás. En
esa medida, cada vez que por razones económicas un reclamo no se tramita ante
la justicia, o un reclamo ante la justicia es desoído por el juez, o bien es
una controversia menos que se decide, o que se resuelve por otras vías, y en
cualquier opción hay un sacrificio enorme para derechos fundamentales,
incompensable por las eventuales virtudes en términos dinerarios y disuasivos
del nuevo arancel.
51. Por todo lo anterior, la Corte Constitucional
considera inexequibles los artículos 4, 5, 6, 7, 8 y 9 de la Ley 1653 de 2013, en tanto
erigen una barrera económica para acceder a la administración de justicia, que
impide ejercicios lícitos, legítimos y no perjudiciales de la misma, o de los
derechos procesales.
Otras razones de inconstitucionalidad del artículo 5, Ley 1653 de 2013
52. Aparte
de lo señalado, hay algunos fragmentos específicos del artículo 5 de la Ley 1653 de 2013, que
presentan por sí mismos problemas de inconstitucionalidad, planteados por los
actores en sus demandadas. La
Corte encuentra que el artículo 5 inciso 5, viola el
principio de excepcionalidad de las contribuciones parafiscales (CP art 150 num
12); y que el artículo 5 parágrafo 1° desconoce el derecho a la estricta
legalidad de las sanciones (CP art 29), por lo siguiente:
- El
artículo 5 inciso 5, establece que “[c]uando se demandante ante una autoridad
administrativa en ejercicio de función jurisdiccional en aquellos asuntos en
los que esta y el juez tengan competencia a prevención para conocer de la
actuación, el arancel judicial se causará a favor de la autoridad
administrativa respectiva”. Esta norma desconoce lo previsto en el artículo
6 inciso 3 de la Ley
Estatutaria de Administración de Justicia, conforme al cual “[e]l arancel judicial constituirá un ingreso
público a favor de la rama judicial”. En efecto, destinar los recursos del arancel a autoridades
de la administración pública que cumplan funciones jurisdiccionales, no es
propio de los ingresos públicos a favor de la “Rama Judicial”, como lo prevé la Ley Estatutaria de
Administración de Justicia, que en este caso forma parte del bloque de
constitucionalidad en sentido lato. Los organismos administrativos no hacen
parte de la rama judicial, aunque excepcionalmente estén facultados por la Ley para administrar justicia
(CP art 116). La infracción de lo contemplado en la Ley estatutaria se traduce,
además, en este caso, en una violación
de la excepcionalidad de las
contribuciones parafiscales, pues el artículo 150 numeral 12 de la Carta dice que el legislador
puede “excepcionalmente” imponer este
tipo de tributos, “en los casos y bajo
las condiciones que establezca la ley”, lo cual no ocurre en la citada
disposición.
- El artículo 5 parágrafo 1° dice que “[q]uien utilice información o documentación
falsa o adulterada, o que a través de cualquier otro medio fraudulento se acoja
a cualquiera de las excepciones previstas en el presente artículo, deberá
cancelar, a título de sanción, un arancel judicial correspondiente al triple de
la tarifa inicialmente debida, sin perjuicio de las sanciones penales a que
hubiere lugar”. Al revisar
esta disposición, la Sala
advierte que no respeta el principio de estricta legalidad. No establece
si sólo se responde a título de dolo o culpa (responsabilidad subjetiva), o si
también con responsabilidad objetiva. Podría decirse que, al ser un ilícito
penal, en este caso se debe obrar con dolo o culpa (o preterintención). Pero, en
el supuesto que no se trata de una sanción penal, podría abrirse la posibilidad
de sancionar a personas por utilizar información falsa, independientemente de
su responsabilidad subjetiva. La descripción de los comportamientos típicos es
indeterminada. Cuando se dice que también se aplica la sanción a quien pretenda
exonerarse del arancel ‘a través de cualquier otro medio fraudulento’,
no se precisa qué debe tener el medio para ser considerado fraudulento. El
medio fraudulento es cualquiera, no se enuncia, y la acción o las acciones que
realizan el comportamiento típico no se determinan. No precisa ni remite
específicamente a un procedimiento para aplicar la sanción, ni define con
claridad la cuantía de la misma, pues si bien dice que se debe pagar el “triple de la tarifa inicialmente debida”,
no se precisa si al cancelar esa suma se cumplen al mismo tiempo la sanción y
la obligación tributaria, o si sólo se satisface la sanción. En definitiva, hay
una franca y abierta indeterminación en la norma, que vulnera el artículo 29 de
la Constitución.
Decisión a adoptar
53. La inconstitucionalidad de los artículos 4, 5, 6,
7, 8 y 9, antes referidos, tiene profundas implicaciones para la validez de toda
la Ley 1653 de
2013. En efecto, los artículos 4, 5, 6, 7, 8 y 9 de la Ley 1653 de 2013 definen los
elementos estructurales del arancel judicial; es decir, respectivamente, el hecho generador, las excepciones
a este, el sujeto pasivo, la base gravable, la tarifa, y lo atinente al pago
del arancel. Ahora bien, precisamente fue la necesidad de modificar justo estos
elementos, y en especial el hecho generador, el motivo central de la reforma
integral al arancel judicial.[92] Los
demás preceptos de la Ley
1653 de 2013 se adoptaron entonces a propósito de esos aspectos estructurales, y
tienen sentido y razón de ser sólo en función suya. Por lo cual, la
declaratoria de inexequibilidad de las normas que prevén los elementos definitorios
del nuevo arancel, deja a los aspectos accesorios de la reforma desprovistos de
la causa por la cual fueron instaurados. Al declarar inexequibles los artículos
4, 5, 6, 7, 8 y 9 de la Ley 1653 de 2013, la Corporación debe por
tanto decretar la inexequibilidad de la totalidad de la Ley.[93] Lo
cual coincide, por lo demás, con la jurisprudencia constitucional adoptada
en casos semejantes, en los cuales tras encontrar que son inexequibles los ejes
estructurales de un cuerpo o sistema normativo, la Corte ha procedido a
declarar la inexequibilidad de toda la reforma.[94]
54. Con
fundamento en lo anterior, dado que no es posible que el sistema del nuevo
arancel subsista sin los elementos definitorios previstos en los 4, 5, 6, 7, 8 y 9 de la Ley
demandada,
la Corte Constitucional
estima que la declaratoria de inexequibilidad de estos últimos acarrea necesariamente
la inexequibilidad de la totalidad de la
Ley 1653 de 2013.
VII. DECISIÓN
En mérito de
lo expuesto, la
Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar INEXEQUIBLE la Ley
1653 de 2013 ‘Por la cual se regula un
arancel judicial y se dictan otras disposiciones’.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional
y archívese el expediente.
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Presidente
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
|
ANEXO. Cuadro comparativo arancel judicial
|
|
Ley
1394 de 2010
|
Ley
1653 de 2013
|
Hecho
generador.
El arancel se genera en (i) procesos “ejecutivos
civiles, comerciales y contencioso administrativos”, (ii) en los cuales
el monto de las pretensiones sea igual o superior a “doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales”, y (iii)
siempre que se de una de tres hipótesis: cumplimiento de lo acordado por las
partes en una transacción o conciliación que pusiera término a un proceso
ejecutivo, por el cumplimiento de una condena impuesta en laudo arbitral en
caso de reconocimiento o refrendación, o por cumplirse obligaciones
reclamadas en un proceso ejecutivo de cualquier naturaleza (ídem art 3). No
se cobra, sin embargo, en los procesos penales, laborales, contencioso
laborales, de familia, de menores, declarativos,[95]
ni en los conflictos de seguridad social, de control constitucional, ni en
los “derivados de la tutela y demás
acciones constitucionales”.
|
Hecho generador. El arancel judicial se causa
por regla general en los “procesos
judiciales con pretensiones dinerarias” (art 4). Lo cual significa que es
susceptible de cobrarse, en principio, ante una pretensión que sea
convertible en dinero. La Ley
agrega que también se genera en procesos no judiciales que se surtan ante
autoridades administrativas en ejercicio de función jurisdiccional, en
aquellos asuntos en los que estas y el juez tengan competencia a prevención.
El arancel no se genera entonces en los procesos (judiciales o
administrativos ante autoridades con jurisdicción) en los cuales no se
formulen pretensiones dinerarias.
Sin embargo, no en toda clase de procesos con
pretensiones dinerarias se cobra el arancel judicial. Según el artículo 5 de la Ley, “[n]o podrá cobrarse”
en los procedimientos arbitrales, penales, laborales, contencioso laborales,
de familia, de menores, liquidatorios, de insolvencia, de jurisdicción
voluntaria, de control constitucional o de acción de tutela, y en los
derivados de acciones populares, de grupo, de cumplimiento, “y demás acciones constitucionales”.
En los procesos de reparación directa no se cobra el arancel cuando se pruebe
sumariamente ante el juez “que el daño
antijurídico cuya indemnización se reclama ha dejado al sujeto activo en
situación de indefensión”, y que cubrirlo en esas condiciones limitaría
el derecho a acceder a la justicia. Las víctimas, en los procesos judiciales
de reparación de que trata la
Ley 1448 de 2011 ‘Por la cual se dictan
medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del
conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones.’, tampoco están obligadas en ese contexto a
cancelar el arancel.
En los casos en los que tenga que hacerse, el
arancel se debe pagar “antes de
presentar la demanda” y acompañar a esta el comprobante de pago
correspondiente (art 6). Cuando, debiendo hacerlo, el demandante no presenta
la demanda en estas condiciones, el juez debe inadmitirla, en los términos
del artículo 85 del Código de Procedimiento Civil.[96]
Es un deber del juez, conforme al artículo 6 inciso 4, verificar que el arancel
judicial se pague, cuando sea el caso de hacerlo. En cualquier evento, debe
dejar constancia “en el auto admisorio
de la demanda”. Si en otra etapa del proceso el juez “establece” que no se ha pagado “total o parcialmente” el arancel judicial, hará un requerimiento
para que en el término de 5 días se pague, “so pena de aplicar las consecuencias previstas para el desistimiento
tácito, la perención o cualquier otra forma de terminación anormal del
proceso, según el estatuto procesal aplicable” (art 6 par 2).
|
Sujeto pasivo. Según la Ley 1394 de 2010, cuando se
presenta el hecho generador del arancel, este último se encuentra a cargo “del demandante inicial o del demandante
en reconvención beneficiado con las condenas o pagos, o sus causahabientes a
título universal o singular” (ídem art 6). No se cobra, empero, a “las personas de los niveles de SISBEN 1 y
2, condición que serpa acreditada con el respectivo carné”. También se
excluye del deber de cancelar el tributo en mención a quienes, sin probar su
clasificación en los referidos niveles de SISBEN, se les haya reconocido el
amparo de pobreza en los términos de la ley (ídem art 4).
|
Sujeto pasivo. El tributo está en principio a
cargo del “demandante inicial”, del
“demandante en reconvención” o de
quien “presenta una demanda acumulada
en procesos con pretensiones dinerarias” (art 6). Cuando el demandante
sea persona natural y no haya estado en la obligación de declarar renta en el
año inmediatamente anterior a la presentación de la demanda, el “demandado vencido en el proceso” debe
hacerse cargo al final de este del pago del arancel. La Ley prevé que debe pagar la
detracción quien realice el hecho generador en su condición de “llamante en garantía”, de “denunciante del pleito”, de
interviniente “ad excludendum”, y
quien inicie un incidente de liquidación de perjuicios, siempre que en este
último caso “no se trate del mismo
demandante que pagó el arancel al presentar la demanda y de todo aquel que
ejerza una pretensión dineraria”. Debe pagar el arancel uno cualquiera de
los litisconsortes necesarios o cuasinecesarios, pero todos y cada uno de los
litisconsortes facultativos debe hacerlo individualmente.
El gravamen no se cobra, sin
embargo, a ciertos sujetos. A las entidades públicas en principio no se les
exige el pago de la exacción, pero sí a los entes públicos que “pertenezcan al sector financiero o [s]ean vigiladas por la Superintendencia
Financiera de Colombia, sin importar su naturaleza jurídica
y los colectores de activos públicos señalados como tales en la ley cuando
sean causahabientes de obligaciones dinerarias de alguna entidad del sector
financiero” (art 5). Tampoco se
exige a las personas naturales que cuenten con amparo de pobreza (art 5), o
que en el año inmediatamente anterior a la presentación de la demanda no
hubieren estado obligadas a declarar renta (art 5 inc 3, y art 8 par 1 inc
3). En los eventos de coadyuvancia o de llamamiento de oficio, no se causa el
arancel (art 6 par 1). Cuando en una sucesión procesal, el causante haya
estado exento del tributo, eso no exime automáticamente al sucesor, salvo que
tenga independientemente las condiciones para eximirse por su parte (art 5
par 2).
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Base gravable. El arancel de la Ley 1394 de 2010 se calcula
sobre estos valores: (a) las condenas por sumas de dinero (el valor
efectivamente recaudado por el demandante), y en los procesos ejecutivos
donde concurran medidas cautelares sobre bienes a rematar, se toma como base
gravable -una vez efectuado el remate- el valor establecido “como pago total o parcial a favor del
demandante”; (b) en las condenas por obligaciones de dar o hacer, se
calcula sobre el “valor total a pagar
como resultado de la liquidación elaborada por el juzgado”; (c) en la
transacción o conciliación, se grava el valor de los pagos, o de la
estimación de los bienes o prestaciones “determinado
por las partes en el acuerdo de transacción o conciliación judicial que ponga
fin al proceso” (Ley 1394 art 6).[97]
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Base
gravable.
En general, el arancel se calcula sobre las pretensiones dinerarias
planteadas en la demanda o en cualquier otro trámite de los que se definen en
la Ley (art 7).
Cuando se incluyan varias pretensiones dinerarias, todas ellas deben sumarse
para fijar la base gravable con el tributo demandado. Si a las pretensiones
se incorporen “frutos, intereses,
multas, perjuicios, sanciones, mejoras o similares”, estas se “calcularán a la fecha de presentación de
la demanda”. Las pretensiones formuladas en salarios mínimos legales
mensuales, en moneda extranjera o en cualquier otra unidad de valor, la
liquidación harpa al momento de la presentación de la demanda (art 7). Cuando
el demandante sea una persona natural, y no haya estado obligado a declarar
renta en el año inmediatamente anterior a la presentación de la demanda,
quien debe pagar el arancel es el “demandado
vencido en el proceso”. En ese caso, la base gravable la conforman “las condenas económicas decretadas en la
sentencia” (art 5 inc 3). La misma base aplica cuando se trate de un
proceso contencioso administrativo diferente al contencioso laboral, en el
cual el demandado sea un particular (art 5 inc 4).
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Tarifa. En la Ley 1394 de 2010 la tarifa
aplicable es en general “del dos por
ciento (2%)” sobre la base gravable. Pero en los casos de terminación
anticipada de procesos ejecutivos, y en los que se requiera reconocimiento o
refrendación del laudo arbitral ante el funcionario judicial, es “del uno por ciento (1%)”. Cuando haya
pagos parciales, la tarifa se aplica separadamente en cada caso, “independientemente de su monto” (art
7).
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Tarifa.
La tarifa del arancel es del uno punto cinco por ciento (1.5%) de la base
gravable, y no puede superar “en ningún
caso” los doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales vigentes
(art 8). La Ley
prevé “a título de sanción” un
arancel judicial correspondiente “al
triple de l tarifa inicialmente debida”, y sin perjuicio de las sanciones
penales a las que haya lugar, a quien “utilice
información fraudulenta o documentación falsa o adulterada, o que a través de
cualquier medio fraudulento se acoja a cualquiera de las excepciones
previstas” a la obligación de pagar el arancel (art 5 parágrafo 1°).
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Sujeto activo, destinación, administración, controles y vigencia.[98] El arancel se causa, en la Ley 1394 de 2010, a favor del Consejo
Superior de la Judicatura
- Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial,
y se incorpora como ingreso en el “Fondo
para la Modernización,
Descongestión y Bienestar de la Administración de Justicia” (ídem art 2).
Los recursos los administra el “Fondo
para la Modernización,
Fortalecimiento y Bienestar de la Administración de Justicia” (ídem art 1).
El pago del arancel debe hacerse mediante depósito judicial a órdenes del
respectivo despacho del Banco Agrario, indicando el número del proceso, y una
vez recibido el título de depósito, este se endosa y envía al Consejo
Superior de la
Judicatura. Los recursos así recaudados se deben destinar a
“la descongestión de los despachos
judiciales del país” (ídem art 12). “[H]asta el diez (10%) por ciento” de ese
recaudo se debe reasignar a la jurisdicción indígena (ídem art 12 par). La Ley 1394 prevé el deber del
Consejo Superior de la judicatura de rendir un informe acerca del destino y
empleo de los recursos obtenidos por concepto del arancel,[99]
y consagra como falta disciplinaria “retrasar,
sin justificación, la tramitación de los procesos en los que no se causa el
arancel” (ídem art 11). Dicha Ley entró a regir con su promulgación (ídem
art 15), acto que tuvo lugar el 12 de julio de 2010.
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Sujeto activo, destinación, administración, controles y vigencia. De acuerdo con el artículo 3, el arancel judicial
se causa “a favor del Consejo Superior
de la Judicatura,
Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial, o quien haga sus
veces” (inc 1). A renglón seguido, la misma disposición prevé que el
arancel es un ingreso público a favor del “Sector
Jurisdiccional de la
Rama Judicial” (inc 2). En aquellos casos en los cuales
la pretensión dineraria genere el arancel, pero se presente ante una
autoridad administrativa con funciones jurisdiccionales, en asuntos en los
cuales esta y el juez tengan competencia a prevención, el tributo se causa “a favor de la autoridad administrativa
respectiva” (art 5 inc 5). En cuanto a la destinación, el artículo 2 de la Ley demandada dice que el
arancel judicial se debe destinar a “sufragar
gastos de inversión de la
Administración de Justicia”. El artículo 11 de la misma
establece que dichos recursos se han de destinar a “la descongestión de los despachos judiciales y la implementación del
sistema oral a nivel nacional”. Estos recursos deberán “priorizarse” para “atender la implementación de los estatutos
procesales que establecen el trámite de los procesos en forma oral y por
audiencias en la jurisdicción ordinaria y contencioso administrativa en donde
se causan […], así como las mejoras
y adecuación de la infraestructura física y tecnológica destinada para
garantizar un acceso eficiente a la administración de justicia” (art 11).
De esos recursos debe destinarse “hasta
el 10%” a la jurisdicción especial indígena. Para esos efectos, el
Consejo Superior de la
Judicatura o quien haga sus veces debe informar a la Mesa Permanente
de Concertación Indígena, en enero de cada año, el valor total recaudado por
concepto del arancel judicial (art 11 parágrafo).
En lo que atañe a la administración, el artículo
2, inciso 2°, de la Ley
1653 de 2013, prevé que los dineros recaudados en virtud del arancel judicial
deben ser administrados por el “Fondo
para la Modernización,
Fortalecimiento y Bienestar de la Administración de Justicia”. El artículo 3,
inciso 1°, prevé que el destino inicial de esos recursos debe ser el “Fondo para la Modernización,
Descongestión y Bienestar de la Administración de Justicia”. Todo pago que
se haga a la rama judicial por concepto de arancel, de acuerdo con el
artículo 9°, “debe hacerse a órdenes
del Consejo Superior de la
Judicatura - Fondo para la Modernización,
Descongestión y Bienestar de la Administración de Justicia, según lo reglamente
el Consejo Superior de la
Judicatura”. El Consejo Superior de la Judicatura se
ocupará, en lo que le corresponda, del recaudo de los dineros pagados con
ocasión de este tributo, y puede hacerlo total o parcialmente “a través de bancos y demás entidades
financieras”, en las condiciones que la Ley expresamente prevé (art 9 parágrafo). El
Consejo Superior de la
Judicatura, o quien haga sus veces, puede, por autorización
del artículo 11, “administrar,
gestionar y recaudar el [arancel],
sin perjuicio de que el recaudo se realice a través del sistema financiero”
(art 11).
El artículo 12 se refiere al ‘seguimiento’ sobre la aplicación de la Ley 1653 de 2013. Establece
que el Consejo Superior de la
Judicatura debe rendir un informe trimestral a una Comisión
Especial de Seguimiento, que debe conformarse por “delegados del Congreso de la República, el Ministerio de Justicia y del
Derecho, el Ministerio de hacienda y Crédito Público, la Contraloría General
de la República
y [l]a Procuraduría General de la Nación”. Dicho informe
debe versar acerca de la “ejecución
presupuestal de las sumas recaudadas por concepto de arancel judicial, y
todas aquellas que se destinen a programas de descongestión y modernización
de la Administración
de Justicia, construcción de infraestructura física e implementación de la
oralidad en procedimientos judiciales”. Constituye falta disciplinaria “gravísima” del juez “retrasar, sin justificación, la
tramitación de los procesos en los que no se causa el arancel” (art 10).
La Ley 1653 de 2013 entró a regir “a partir de su promulgación”, acto que se surtió el 15 de julio
de 2013. Desde su vigencia, salvo en lo que atañe al régimen de transición, la Ley 1653 de 2013 derogó la Ley 1394 de 2010, “así como todas las disposiciones que le
sean contrarias” (art 14). La
Ley 1653 de 2013 expresamente prohíbe disminuir la partida
presupuestal anual a la
Rama Judicial, bajo el pretexto de que existe el arancel
(art 2 par).
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Otros. La Ley 1653 de 2013 consagra un grupo de hipótesis en
las cuales es procedente la devolución o restitución del arancel pagado, o
sólo del comprobante de pago para hacerlo valer en otra oportunidad. (i)
Cuando se trate de un proceso contencioso administrativo, diferente al
contencioso laboral -pues en este no se paga el tributo-, y en el cual el
demandante sea un particular y prosperen “total
o parcialmente las pretensiones”, el juez ordenará la devolución “total o parcial” del importe. (ii)
Cuando el demandante pague el arancel, y el “juez de única, primera o segunda instancia no cumpla con los
términos procesales fijados en la ley en relación con la duración máxima de
los procesos de conformidad con lo establecido en las normas procesales”,
se efectuará un reembolso del importe. (iii) Si, tras pagar el arancel, la
demanda no es tramitada por “rechazo de
la misma”, el juez ordenará el desglose del comprobante de pago, “con el fin de que el demandante pueda
hacerlo valer al momento de presentar nuevamente la demanda”. (iv) En
general, el arancel se debe tener en cuenta al liquidar las costas, conforme
los artículos 393 del Código de Procedimiento Civil y siguientes. La
liquidación debe hacerse con base en el valor indexado del arancel, “excluyendo del mismo las sanciones
previstas en el parágrafo 1° del artículo 5° de la presente ley” (art 6
inc 4). No habrá reembolso del arancel al demandante, cuando el demandado no
haya estado obligado a declarar renta en el año anterior a la presentación de
la demanda (art 8 par 1 inc 3).
La devolución del arancel puede realizarse a
solicitud de quien lo pagó “mediante el
reembolso directo o mediante la entrega de certificados de devolución del
arancel judicial”, que se consideran títulos valores a la orden,
trasferibles, destinados a pagar tributos nacionales administrados por la DIAN (art 8 par 1 inc 2).
La emisión y entrega de los certificados de devolución, cuando haya lugar a
ello, las reglamentará el Gobierno Nacional. El Director de la DIAN adoptará por su parte
los procedimientos “necesarios”
para hacer viable la cancelación de tributos nacional con los certificados
referidos.
La Ley 1653 de 2013 contempla también regulaciones para
otros asuntos. Dice que cuando quede ejecutoriada una providencia en la cual
se imponga el pago del arancel judicial, copia de la misma se debe remitir al
Consejo Superior de la
Judicatura - Fondo para la Modernización,
Descongestión y Bienestar de la Administración de Justicia. Las providencias
ejecutoriadas de esta naturaleza prestan mérito ejecutivo. Las sumas
adeudadas por concepto de arancel se consideran “créditos de primera clase de naturaleza fiscal, en los términos del
artículo 2495 del Código Civil”. Establece un régimen de transición,
conforme al cual las demandas presentadas después de entrar en vigencia la
reforma, se regularán por ella, pero las que se hubieren promovido antes,
cuando estaba en vigor la Ley
1394 de 2010, se regulan por esta última (art 13).
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[12] El artículo 85 del Código de Procedimiento Civil
establece: “Inadmisibilidad
y rechazo de plano de la demanda. El juez declarará inadmisible la demanda: 1.
Cuando no reúna los requisitos formales. 2. Cuando no se acompañen los anexos
ordenados por la ley. 3. Cuando la acumulación de pretensiones en ella
contenida, no reúna los requisitos exigidos por los tres numerales del primer
inciso del artículo 82. 4. Cuando no se hubiere presentado en legal forma. 5.
Cuando el poder conferido no sea suficiente. 6. En asuntos en que el derecho de
postulación procesal esté reservado por la ley a abogados, cuando el actor que no
tenga esta calidad presente la demanda por sí mismo o por conducto apoderado
general o representante que tampoco la tenga. 7. Cuando el demandante sea
incapaz y no actúe por conducto de su representante. || En estos casos el juez
señalará los defectos de que adolezca, para que el demandante los subsane en el
término de cinco días. Si no lo hiciere rechazará la demanda. || El juez
rechazará de plano la demanda cuando carezca de jurisdicción o de competencia,
o exista término de caducidad para instaurarla, si de aquélla o sus anexos
aparece que el término está vencido. || Si el rechazo se debe a falta de
competencia, el juez la enviará con sus anexos al que considere competente
dentro de la misma jurisdicción; en los demás casos, al rechazar la demanda se
ordenará devolver los anexos, sin necesidad de desglose. || La apelación del
auto que rechaza la demanda comprende la de aquél que negó su admisión, y se
concederá en el efecto suspensivo. || El Juez rechazará de plano la demanda
cuando advierta que la pretensión es manifiestamente infundada”.
[18] El artículo 6 de la Ley 270 de 1996 ‘Estatutaria de la Administración de
Justicia’, dice: “Gratuidad. La administración de justicia será
gratuita y su funcionamiento estará a cargo del Estado, sin perjuicio de las
agencias en derecho, costas, expensas y aranceles judiciales que se fijen de
conformidad con la ley. || No podrá cobrarse arancel en los procedimientos de
carácter penal, laboral, contencioso laboral, de familia, de menores, ni en los
juicios de control constitucional o derivados del ejercicio de la tutela y
demás acciones constitucionales. Tampoco podrá cobrarse aranceles a las
personas de escasos recursos cuando se decrete el amparo de pobreza o en
aquellos procesos o actuaciones judiciales que determinen la ley. || El arancel
judicial constituirá un ingreso público a favor de la rama judicial”.
[26]
Sentencia C-013 de 1993 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz. Unánime). En esa ocasión, la Corte señaló que en materia
del derecho al trabajo, una ley estatutaria debe ser el instrumento para
desarrollar “el concepto del trabajo
como obligación social, lo qué se entiende por "condiciones dignas y
justas", la determinación de las distintas modalidades del trabajo que
gozan de la especial protección del Estado y, en fin, enriquecer el contenido
de este derecho con base en los desarrollos que surjan de los tratados y
convenios internacionales”.
[31] La sentencia C-765 de 2008 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra. Unánime), antes citada, enuncia cinco
criterios: “i) La reserva de ley estatutaria en materia de derechos
fundamentales es excepcional, en tanto que la regla general se mantiene a favor
del legislador ordinario. ii) La regulación estatutaria u ordinaria no se
define por la denominación adoptada por el legislador, sino por su contenido
material. […] iii) mediante ley estatutaria se regula únicamente el núcleo
esencial del derecho fundamental, de tal forma que si un derecho tiene mayor
margen de configuración legal, será menor la reglamentación por ley estatutaria.
iv) las regulaciones integrales de los derechos fundamentales debe realizarse
mediante ley cualificada y, v) Los elementos estructurales esenciales del
derecho fundamental deben regularse mediante ley estatutaria”.
[48] Sentencia C-465 de 1993 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa. SV. Jorge Arango
Mejía y Antonio Barrera Carbonell). La
Corte debía decidir, como parte del problema, si un tributo
recaudado por una Superintendencia era impuesto o tasa, y concluyó que una
tasa. Entonces definió las tasas en términos coincidentes con los que acaban de
señalarse: “[…] Son aquellos
ingresos tributarios que se establecen unilateralmente por el Estado, pero sólo
se hacen exigibles en el caso de que el particular decida utilizar el servicio
público correspondiente. Es decir, se trata de una recuperación total o parcial
de los costos que genera la prestación de un servicio público; se autofinancia
este servicio mediante una remuneración que se paga a la entidad administrativa
que lo presta. || Toda tasa implica una erogación al contribuyente decretada
por el Estado por un motivo claro, que, para el caso, es el principio de razón
suficiente: Por la prestación de un servicio público específico. El fin
que persigue la tasa es la financiación del servicio público que se presta. ||
La tasa es una retribución equitativa por un gasto público que el Estado trata
de compensar en
un valor igual o inferior, exigido de quienes, independientemente de su
iniciativa, dan origen a él. || Bien importante es anotar que las
consideraciones de orden político, económico o social influyen para que se
fijen tarifas en los servicios públicos, iguales o inferiores, en conjunto, a
su costo contable de producción o distribución. Por tanto, el criterio para
fijar las tarifas ha de ser ágil, dinámico y con sentido de oportunidad. El
criterio es eminentemente administrativo.”
[53] Sentencia C-375 de 2010 (MP. Mauricio González Cuervo. Unánime). En esa
oportunidad la Corte
declaró exequible una norma, demandada por supuestamente violar la prohibición
de crear rentas con destinación específica, entre otras razones porque si
contemplaba un impuesto nacional, en todo caso su destinación específica estaba
dentro de una de las excepciones previstas en el artículo 359 Superior
(inversión social).
[56] Sobre el carácter pluralista de los órganos
de representación que están llamados a regular la esencia de los tributos, ver
las sentencias C-084 de 1995 (MP Alejandro Martínez Caballero. Unánime) y C-569
de 2000 (MP Carlos Gaviria Díaz. Unánime). Acerca de la legitimidad de estos
órganos para crear, modificar o suprimir tributos, consúltese la sentencia
C-246 de 1995 (MP José Gregorio Hernández Galindo. SV Jorge Arango Mejía. AV
Carlos Gaviria Díaz), donde la
Corte interpretó que los órganos de representación popular pluralistas
no sólo eran los competentes para decretar tributos, sino también para
modificarlos o suprimirlos. Dijo, sobre el particular: “[e]s evidente que la Constitución de 1991
prohibió al Congreso conferir facultades en materia tributaria, no solamente en
cuanto a la creación de impuestos sino en punto de su modificación, los
aumentos y disminuciones, la supresión y la sustitución de los mismos, ya que
reservó a la Rama
Legislativa la atribución de adoptar decisiones al respecto.”
[59]
Sentencia C-714 de 2009 (MP María Victoria Calle Correa. Unánime). En ese caso,
se demandaba por supuesta falta de claridad una norma tributaria que creaba una
exención deducción por la inversión en “activos
fijos reales productivos”. La
Corte declaró exequible la disposición, y al definir los
alcances del principio de certeza y predeterminación fiscal, sostuvo: “[…] una
reacción […] podría llevar a interpretar el principio de legalidad tributaria
en un sentido tan estricto y riguroso, que prohibiría cualquier tipo de imprecisión
en el acto tributario general, así fuera mínima o superable con arreglo a otros
elementos derivados del contexto normativo y situacional en que el referido
acto se expidió. Pero, en ese caso, en aras de evitar un vaciamiento del
principio de legalidad por la vía de admitir regulaciones indeterminadas o
abiertas, prácticamente termina por eliminarse el poder tributario que la Carta le confiere a los
órganos de representación popular pluralistas, pues les exige un grado de exactitud
frecuentemente irrealizable en el lenguaje ordinario en el que se expresa la
ley, que a menudo le depara al intérprete encargado de aplicarla o ejecutarla
varias alternativas de entendimiento”.
[62] La norma revisada decía -se subraya lo declarado inexequible por
violación de la certeza tributaria: “[…] Artículo
2°. Modifíquese el artículo 6° de la
Ley 270 de 1996, el cual quedará así: Artículo 6°. Gratuidad. La
administración de justicia será gratuita y su funcionamiento estará a cargo del
Estado, sin perjuicio de las agencias en derecho, costas, expensas y aranceles
judiciales que se fijen de conformidad con la ley. || En los procesos
contenciosos administrativos, comerciales y civiles de cuantía superior a 200
salarios mínimos legales mensuales vigentes se cobrará a cargo del demandante
un arancel judicial hasta del 2% del valor de las condenas o cuantías
ejecutadas en virtud de la intervención judicial, siempre y cuando el proceso
se falle dentro de los términos de ley. No se admitirá excepción alguna a este
principio. Por los términos de ley debe entenderse los días de duración del
proceso que no hayan excedido en el número de días previsto por la ley para
fallarlo. Cuando el incumplimiento de los términos de ley para proferir
sentencia ejecutoriada sea imputable a algunas partes, la que resulte
responsable pagará el mismo arancel. || No podrá cobrarse arancel en los
procedimientos de carácter penal, laboral, contencioso-laboral, de familia, de
menores, ni en los juicios de control constitucional o derivados del ejercicio
de la tutela y demás acciones constitucionales. Tampoco podrá cobrarse
aranceles a las personas de escasos recursos cuando se decrete el amparo de
pobreza o en aquellos procesos o actuaciones judiciales que determinen la ley o
el Consejo Superior de la
Judicatura, o indiquen la Procuraduría General
de la Nación,
el Ministerio del Interior y de Justicia o la Defensoría del Pueblo,
en razón de la presencia de intereses públicos, de la limitación del acceso a
la justicia, o de las circunstancias especiales de las partes que ameriten una
protección legal. || El arancel judicial constituirá un ingreso público
consistente en el pago a favor de la rama judicial de un porcentaje del valor
obtenido en el proceso como resultado de la declaración o ejecución de derechos
a fin de proveer los gastos necesarios para adelantar el proceso y contribuir a
la mayor eficacia, descongestión y modernización de la rama, corporaciones y
despachos judiciales. || Parágrafo.
Exclúyase el cobro de aranceles en los procesos ejecutivos de viviendas de
interés social”.
[63]
Sentencia C-734 de 2002 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa. SV. Rodrigo Escobar
Gil). En esa oportunidad se demandaba, no todo el sistema tributario, sino
individualmente un conjunto limitado de normas que contemplaba el Gravamen a
Movimientos Financieros. La
Corte la declaró exequible. Al examinar el cargo entonces
presentado sostuvo expresamente que “la equidad se predica también de cada uno
de los impuestos”.
[75] Sentencia C-426 de 2005 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra. Unánime). En la sentencia C-1060A de 2001 (Conjuez Ponente. Lucy Cruz de Quiñones. SV. Pedro Lafont Pianetta y
Jairo Parra Quijano), la Corte declaró inexequible una norma tributaria que les daba la calidad de rentas de trabajo exentas del gravamen a
las rentas, a los gastos de representación de ciertos altos funcionarios
oficiales, y además presumía que, a efectos tributarios, un porcentaje
fijo de sus salarios equivalía a gastos de ese tipo, con lo cual dicho
porcentaje se convertía a su vez en renta de trabajo exentas. La declaratoria
de inexequibilidad se fundó
en parte en la violación del principio de progresividad. En ese contexto se
caracterizó la progresividad así: “[…] La
progresividad es una especificidad del principio de igualdad en lo tributario,
y del de equidad en el deber de contribuir, ya que la progresividad busca una
igualdad de hecho en supuestos de capacidades contributivas superiores.
La progresividad busca igualar la situación de contribuyentes distintos ante el
fisco, determinando una escala de coeficientes que se incrementan más que
proporcionalmente en la medida en que suben sus disponibilidades de rentas o
consumos, para que el sacrificio fiscal sea similar. Así la progresividad
sustituye la simple proporcionalidad y con ésta última la igualdad formal, como
proporción idéntica, para incorporar de las distintas economías individuales
una parte similar de sus ganancias”.
[76] Sentencia C-333 de 1993 (MP. Eduardo
Cifuentes Muñoz. Unánime). En esa ocasión la Corte declaró exequible una norma que establecía
como obligatorio un aporte especial, a la administración de justicia, del 10% de los ingresos brutos obtenidos por los
notarios. La demanda planteaba una
violación del principio de progresividad, y la Corte sostuvo que un control de progresividad era
viable hacerlo respecto de tributos individualmente considerados. La Corte dijo: “[…] Si bien la cualidad
sistémica de los principios de equidad, eficiencia y progresividad, no puede
ser aprehendida en una revisión de constitucionalidad de una ley singular, ello
no quiere decir que su examen no pueda llevarse a cabo frente al contenido
concreto de la norma acusada cuando la misma, de conservarse, podría aportar al
sistema una dosis de manifiesta inequidad, ineficiencia y regresividad.
Finalmente, las leyes singulares son los afluentes normativos del sistema que
resulta de su integración y, de otra parte, los principios, como se ha
recordado, tienen un cometido esencial de límites que, desprovistos de control
constitucional, quedarían inactuados”.
[78] Sentencia de la
Corte Constitucional C-1060A de 2001 (Conjuez Ponente. Lucy
Cruz de Quiñones. SV. Pedro Lafont Pianetta y Jairo Parra Quijano). La norma
controlada en esa ocasión era el artículo 206, sobre las
rentas de trabajo exentas, que decía: “Están gravados con el
Impuesto sobre la renta y complementarios la totalidad de los pagos o abonos en
cuenta provenientes de la relación laboral o legal y reglamentaria, con
excepción de las siguientes: […] 7. Los gastos de representación que
perciban en razón de la naturaleza de las funciones que desempeñan el
Presidente de la República,
los ministros del despacho, los senadores, representantes y diputados, los
magistrados de la rama jurisdiccional del poder público y sus fiscales,
el Contralor General de la
República, el Procurador General de la Nación, el Registrador
Nacional del Estado Civil, los jefes de departamento administrativo, los
superintendentes, los gobernadores y secretarios departamentales de
gobernaciones, los contralores departamentales, los alcaldes y secretarios de
alcaldía de ciudades capitales de departamento, y los rectores y profesores de
universidades oficiales”. El anterior inciso se controló con la adición que
le hizo el artículo 20 de la ley 488 de 1998: "Adiciónese al
inciso primero del numeral 7° del artículo 206 del Estatuto Tributario la
siguiente expresión: […] .secretarios
generales, subsecretarios generales y secretarios generales de las comisiones
constitucionales y legales del Congreso de la República. || En este
caso se considera gastos de representación el cincuenta por ciento de sus
salarios”.
[96] El artículo 85 del Código de Procedimiento Civil
establece: “Inadmisibilidad
y rechazo de plano de la demanda. El juez declarará inadmisible la demanda: 1.
Cuando no reúna los requisitos formales. 2. Cuando no se acompañen los anexos
ordenados por la ley. 3. Cuando la acumulación de pretensiones en ella
contenida, no reúna los requisitos exigidos por los tres numerales del primer
inciso del artículo 82. 4. Cuando no se hubiere presentado en legal forma. 5.
Cuando el poder conferido no sea suficiente. 6. En asuntos en que el derecho de
postulación procesal esté reservado por la ley a abogados, cuando el actor que
no tenga esta calidad presente la demanda por sí mismo o por conducto apoderado
general o representante que tampoco la tenga. 7. Cuando el demandante sea
incapaz y no actúe por conducto de su representante. || En estos casos el juez
señalará los defectos de que adolezca, para que el demandante los subsane en el
término de cinco días. Si no lo hiciere rechazará la demanda. || El juez
rechazará de plano la demanda cuando carezca de jurisdicción o de competencia,
o exista término de caducidad para instaurarla, si de aquélla o sus anexos
aparece que el término está vencido. || Si el rechazo se debe a falta de
competencia, el juez la enviará con sus anexos al que considere competente
dentro de la misma jurisdicción; en los demás casos, al rechazar la demanda se
ordenará devolver los anexos, sin necesidad de desglose. || La apelación del
auto que rechaza la demanda comprende la de aquél que negó su admisión, y se
concederá en el efecto suspensivo. || El Juez rechazará de plano la demanda
cuando advierta que la pretensión es manifiestamente infundada”.
